【如何从法制建设上预防腐败】
时间：2019-01-23 03:18:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：从源头上预防和解决腐败问题，必须靠法制建设。本文就此作如下探索：目前我国在反腐败方面的刑事立法尚不完善，应尽快制定以《预防腐败犯罪法》为龙头的系列实体法律，同时应制定《行政程序法》，从程序制度上预防腐败，另外，应修订刑法，从打击行贿犯罪的角度预防腐败，最后，预防腐败是体系化法制建设的要求，依法监督，是预防腐败的保障。
关键词：预防腐败；法制建设；预防腐败犯罪法
中图分类号：D90 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2010）029(C)-0164-02
党的十七大提出：“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。经过几年的努力，建设惩治和预防腐败体系工作已经取得阶段性成效。但也要看到，成效还是初步的。最终的目标还是有效地预防腐败。惩治虽然很不容易，但相比较而言，预防比惩治更为艰难，要求更高。因此，加强对预防腐败工作特别是薄弱环节的研究就十分必要。①
一、目前我国在反腐败方面的刑事立法
1979年我国第一部刑法，确立了贪污罪和贿赂罪，85年7月最高人民法院最高人民检察院《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题的解答（试行）》，对贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪和介绍贿赂罪都进行了相关的解释和规定，为最终形成《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》奠定了法律的基础。1988年全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，上世纪90年代最高人民检察院起草了反贪污贿赂法草案，在97年修订刑法过程中，这一草案与1988年的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》结合合编为刑法独立的第8章“贪污贿赂罪”。2007年最高人民检察院、最高人民法院联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，此外，2005年全国人大常委会批准通过了《联合国反腐败公约》，说明我国在反腐立法上加强国际联盟的决心。然而，纵观我国刑事立法体系，仍然缺少在预防环节对贪污贿赂罪的法律规制。当然，在党纪政策方面，中央制定了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》及《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规范。可见，我国的反腐败法律制度更多的限定在党内制度上，而真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对而言比较薄弱。预防腐败是一项系统工程，关键点还在于从源头抓起，预防腐败的法律体系建设是摆在我们面前的一项重任。
二、我国应制定以《预防腐败犯罪法》为龙头的系列实体法律
导致腐败的原因有多种。一是立法和制度的缺位：比如我国没有公务人员财产申报法，没有预防腐败法这些重要的法律，导致了腐败的产生；又如，很多行政机关利用制订规则、设立制度的机会，将有可能产生腐败的权力扩张到了极致。所以加快制订反腐败的法律，同时，减少部门立法，这是解决制度腐败的最根本的程序。一是政府的错位，即政府在本来应该由市场发挥作用的领域，依然在发挥着配置资源、计划决策的作用。所以，制订一些严格规范行政权力的法律，比如行政强制法、行政收费法，行政监察法等都是控制行政自由裁量权、防止腐败的最根本的途径。同时，从完善法律结构来说，制定反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，加快廉政立法进程，制定预防腐败方面的专门法律，是非常必要的。当今世界许多国家注重运用法律手段约束政府和政府官员的行为，防止腐败问题的滋生和蔓延。如新加坡关于预防腐败犯罪的法律有《预防腐败法》、《没收贪污所得法》、《公务员惩戒规则》等法律规范；韩国有《反腐败法》、《实名制法》等法律规范；美国的预防腐败犯罪法律有：《政府行为道德法》、《众议院议员和雇员道德准则》、《政府工作人员道德准则》和《情报自由法》等法律规范；英国有《行政公开的最佳实务标准》，法国也有《关于政治生活财务透明度的法律》和《关于公务员行为准则的法律》；另外印度1988年也制定了《防止腐败法》。
借鉴世界各国关于预防腐败犯罪的立法经验，结合我国的实际情况，笔者认为，由立法机关制定一部专门的《预防腐败犯罪法》不仅符合当前的需要，而且和我国刑法、刑事诉讼法可以互为补充，从而形成一个立体式预防腐败犯罪法律体系。
三、我国应制定《行政程序法》，从程序制度上预防腐败
缺少程序规则是导致腐败的又一重要原因。制订统一的行政程序法，为所有的行为提供基本的程序规则，这是减少腐败的必由之路。正当法律程序主要有两个基本功能，一个就是防止滥用权力，遏制腐败。第二个就是保护人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。正当法律程序起始于自然正义，正当法律程序缺位，是我们国家滋生和蔓延腐败的重要原因。在中国创建权利制约权力的机制，走程序制权、程序反腐之路，应制定统一的行政程序法，将整个政府运作中应遵循的正当法律程序法律化、制度化，以正当法律程序规范所有政府部门行使公权力的行为。正当法律程序实现的途径有如下几条：第一条，将我党多年已经在做并且行之有效的做法法律化、制度化，如重大决策经党员代表大会或党委全体会议讨论。第二就是重大决策听取和征询民主党派的意见，现在正在做，但是还没有制度化。第三就是党的机关，包括组织部、纪委、政法委等行使国家公权力的行为，通过一定形式向人大报告，接受人大的监督。第四，党的组织对党员做出不利处分、处理，如降职、撤职、开除等，应告知说明理由、听取申辩，必要时应公开举行听证会，允许媒体监督。
四、应修订刑法，打击行贿犯罪，预防腐败
在我国反腐败进程中一个需要解决的重要问题就是对行贿的制裁，但在司法实践中，往往涉及贿赂犯罪案件时，我们会发现“重受贿，轻行贿”的现象普遍存在，对行贿者的制裁数量似乎远远低于对受贿者的制裁。事实上，行贿行为是腐败的一个重要诱因，但在实践中，往往行贿数额高于起刑点数倍甚至数十倍的行贿者不被判刑，或量刑畸轻的现象大量存在。这种现实情况对我国的廉政建设以及国家的反腐败工作不能不说是一大妨碍。对此，我国应修改刑法：
首先，应对行贿犯罪与受贿犯罪同刑处罚。行贿与受贿往往是对向性行为。所以我国在惩治行贿犯罪上，应对行贿罪和受贿罪实行同刑处罚，即对同一贿赂案中的行贿人和受贿人处以相当的刑罚。按照1999年最高人民检察院制定的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，行贿数额达1万元以上的可以构成犯罪，受贿罪的起点为5000元。目前我国通过司法解释，把行贿和受贿的追究的起点定得不同，这点应予修改。因为只有行贿方和受贿方的共同作用，使得贿赂犯罪得以发生。行贿是受贿的源头，我们应改变重受贿轻行贿的思想和做法，才能在源头上堵住腐败的发生。
其次，建议取消行贿罪构成要件“为谋取不正当利益”中的“不正当”字样。从行贿罪侵犯的客体来看，其侵犯的是国家工作人员的职务廉洁性，因而无论行贿人谋取的是正当利益还是不正当利益，无论数额多少，都侵犯了国家工作人员的职务廉洁性；从社会的危害性来看，行贿的目的性，即谋取利益正当与否，并不影响其对刑法所保护的社会关系构成侵犯，对刑法保护的社会关系构成侵犯的是行贿行为本身，即给予财物行为，而不应以谋取的利益是否正当作为行贿罪的构成要件。
最后，应将刑法中贿赂的内容由“财物”改为“利益”。“财物”的规定过于狭窄，随着经济的发展社会的进步，单纯的物质或财物受贿情况越来越少，取而代之的则是多种多样的利益获取，如果刑法不作相应调整的话，则很多非法的利益交换就无法在刑法层面受到制裁，导致对行贿受贿行为的法律制裁弱化。在复杂的现代社会，传统贿赂犯罪的内涵、外延已无法涵盖今天贿赂犯罪的众多形式，贿赂罪对象仅限于财物，无法适应当今惩治打击贿赂犯罪的需要，非物质性利益贿赂犯罪具有广阔的市场和极大的危害性，既破坏廉正建设，社会稳定，又破坏市场公平竞争秩序，如果将贿赂局限于财物，必将阻碍司法机关对贿赂罪的惩治与防范，而且极大的延缓了我国反腐败的国际化进程，不利于惩治、控制和预防实际生活中的贿赂犯罪，不利于反腐败斗争的深入开展。
五、强化依法监督，从源头上预防腐败
不受监督的权力必然导致腐败。成克杰、胡长清等之所以由党的高级干部蜕化成腐败分子，主要教训是监督失控。所以加强对用权的依法监督，势在必行。
首先，反腐败抓源头必须以权制权。占有者不再拥有管理权。分工伴随着分权是现代化社会发展的必然趋势。因此，分权，监督在反腐败中就显得尤为重要。科学分权是预防腐败的基础。权钱交易之所以是腐败最集中的表现，就是因为权力过于集中，而缺乏分权制衡的结果。从根源的角度看，我国的腐败问题是体制性的，这是腐败的总根源。因此，治理腐败根本上在于如何道过体制改革规范和控制权力问题。与市场经济相适应，通过改革，实现由单方国家权力“金字塔”式的集中控制模式，向多方位社会控制模式转化，使党政行为逐步由人治走向法治。分权独立下的执法机制是反腐败的关键。
其次，反腐败抓源头必须树立现代法治监控观念。以国家为主体的监督，在我国法律体系中居于核心地位，但在我国法治建设工程中尚处于薄弱环节，其功能是乏力的。主要原因在权力与监督的较量中，往往是权力占上风，这是体制倒错问题。这个问题不解决，就难以实现法律监督对腐败行为的有效控制。一些自身就存在腐败问题的领导干部不带头倡廉，监督更显得苍白无力。群众对一些权力性腐败行为不敢告、不愿告。因为告了也无结果，甚至怕举报招致“报复”和“受审”。有的单位对发现的犯罪线索不移交司法机关查处；司法机关对举报线索积压也比较严重。尽管内外监督机构俱全，但由于各系统的全面党政化，造成了平级监督和下级对上级的监督形同虚设，形成了腐而不败的状况，因此，必须设立对最高权力负责的、独立的、自成系统的监督机构，监督必须保持高度独立，使监督工作只服从法律。同时，立法机关要从政治的角度，健全专门监督法，使监督工作法治化且有法律保障。
最后，反腐败抓源头要确保新闻舆论监督法制化。舆论监督不但具有辐射性等特点，而且是一种强有力且速度快的监督。其所以强有力，是因为它与民众同呼吸、有民众作后盾。新闻机构事实上已成为揭露、预警和控制腐败行为的机构。西方国家已通过立法的形式规定新闻媒体的法律地位，权利与义务及对新闻工作者提出的职业道德要求，基本实现了新闻舆论监督的法制化。我国应尽快制定一部专门的《新闻法》，赋予新闻机构独立的法律地位，对新闻监督的主体、权利、义务、方式以及新闻腐败的惩治等方面都加以明确规定，使新闻媒体对政府活动的监督有章可循、有法可依，保障新闻媒体进行采访、报道以及拒绝透露消息来源的权利与自由。
作者单位：南京人口管理学院
参考文献：
[1]王磊,陈君.《关于受贿犯罪立法完善与制度设计的若干思考》.北京理工大学学报(社会科学版),2007年6月.
[2]胥健.《加快推进惩治和预防腐败体系建设的思考》.四川文理学院学报,2010年06期.
[3]刘峰岩.建立健全惩防体系从源头上预防和解决腐败问题.红旗文稿2005年04期.
[4]郭学德.惩治和预防腐败与体制、机制、制度创新.中州学刊,2007年7月第4期.
[5]http://www.ydlz.省略/gzyj/gzyj13.html.
