小城镇建设若干问题调查报告
时间：2021-01-18 13:58:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
关于小城镇建设若干问题的调查与建议
富裕农民，繁荣农村，实现城乡协调发展，加快小城镇建设是必由之路。在我市城市化水平接近 50%的关键时期，推动小城镇特别是中心城镇建设实现跨越式发展，具有十分重大的战略意义。为此,我们围绕当前我市小城镇建设中存在的几个突出问题进行了专题调研并提出一些相应的建议，供各级领导参考。
一、关于思想认识问题 对于小城镇建设的战略地位和作用，各级党委政府都有深刻认识。改革开放以来，我市实施了城乡一体化战略和城市化战略，小城镇建设得到了较快发展，在促进农业增效、农民增收和农村发展，全面建设小康社会中发挥了积极作用。目前我市的 76 个建制镇中有 8 个被确定为全国重点镇，11 个省级中心镇，9 个市级中心镇。这些重点镇和中心镇已经初步成为区域经济、文教、交通、信息中心，有的对周边乡镇已经发挥辐射带动作用。但是，从总体上看，我市的小城镇建设和管理水平不高，辐射带动功能不强，聚集效益和规模效益较低，与全市的城市化发展水平不相适应。根据国家统计局农调队依据 2003 年乡镇统计资料进行的“全国小城镇综合发展指数”（包括小城镇发展水平、生活质量、发展潜力三个方面）测评中，全国发展水平较高的前 1000 个小城镇（包括城关镇和街道办事处），山东省有 49 个进入（其中青岛 18 个、威海 11 个、临沂 5 个、济南 4个、烟台 4 个），我市只有桓台县马桥镇和临淄区的凤凰镇入围，分别列 582位和 895 位。由此可见，我市小城镇综合发展水平差距很大，必须下大气力加快小城镇特别是中心镇的发展。
目前，我市的小城镇建设已经进入关键的发展机遇期。2004 年，我市 GDP达到 1231 亿元，人均 GDP 达到 3600 美元。从世界发达国家城镇化发展的进程看，在这样的经济发展阶段，也是小城镇快速发展的重要时期。在我国经济比较发达的“珠三角”、“长三角”地区，小城镇建设的成功经验也证明了这一点。现在我市的城市结构布局已定，中心城区和其它城区建设步伐加快，对近郊小城镇的辐射带动作用明显增强。但是，作为“中心城区－－其它城区（县城）－－小城镇”城市体系有机组成部分的小城镇建设还没有得到应有的高度重视。主要表现在政策支持力度不够大，发展环境不够优化等方面。
建议：市委、市政府尽快组织有关部门对小城镇建设进行一次综合调研，对过去有关小城镇建设的政策进行一次全面梳理，对存在的问题进行更加深入的分析研究，尽快制定、修改、完善加快小城镇建设的配套政策措施，真正做到思想重视，认识到位，摆上日程，加大措施，形成氛围，实现小城镇建设的快速发展。
二、关于规划问题 从我市小城镇特别是市级以上中心镇的宏观布局结构看，总体上是科学合理的，既考虑到了小城镇现有规模和发展趋向，也考虑到了小城镇设置区域规划上的原则要求。存在的问题：一是大部分中心镇规模不大。辖区面积偏小，平均63.2 平方公里，最小的仅 20 平方公里。人口聚集度不高，平均人口 4 万人，最多的 6.1 万人，最少的 1.6 万人；镇区人口平均 1.5 万人,最多的 2.8 万人，最少的只有 0.5 万人。二是小城镇的总体规划不够完善。总体规划应当包括经济社会发展规划、土地利用规划、村镇体系规划、城镇总体规划、以及相应的专项规划和详细规划等。这些规划中，经济社会发展规划是“龙头”，但大部分乡镇以前没有编制经济社会发展规划，致使其它规划在实施过程中出现了不少问题。三是规划编制不够规范、不够严格。突出表现在缺乏充分的高层次论证，有的调整规划存在随意性等。
建议：(1)按照统筹城乡发展的指导思想，实现统筹城乡规划。严格执行全市总体规划，搞好小城镇的规划布局，在此基础上搞好新一轮合村并镇，突出中心镇的区域“龙头”地位，注重产业优势整合，尊重历史传统融合，打造区域中心，人口规模达到 5～10 万人。对于城镇密集、关联密切的区域可作为城镇群来统一规划，统筹安排城镇基础设施和社会服务设施并形成网络，解决中心镇基础设施和公用设施的共建、共享问题。(2)指导各镇认真搞好经济社会发展规划，在此基础上搞好其它配套规划。按照“区域中心”的定位，充分考虑经济社会发展的预期，对富裕起来的农民群众要求改善生产生活条件的预期，进一步提高规划的科学性、前瞻性。(3)对于中心镇的规划编制要由区县直接组织，把周边镇的规划统筹考虑，协调相互关系，负责监督实施，在一段时期内保持相对稳定。（4）要按照“中心镇城市化”的要求进行规划，突出环保、消防、供排水、管网铺设、绿化美化等的规划。
三、关于建设用地问题 现行土地政策是十分严格的，必须严格保护基本农田，这是基本国策。许多乡镇要求给予更多的土地使用权，是可以理解的。一方面，建设用地需求量大，
土地置换难度大，占地补偿和各种规费压力大，是基层共同的反映；另一方面，有的镇在土地使用方面存在“粗放”问题，基础设施和园区建设用地“摊大饼”，贪大求洋，脱离了实际，使有限的土地资源浪费严重。因此，加强小城镇建设用地管理，研究积极的土地政策是当务之急。
建议：(1)创新土地利用管理制度，提高土地利用率。实施“城镇进圈、工业进园、民宅进区”的用地模式，建立以城镇土地产出率等指标在内的集约用地评价体系和激励机制，确保土地高效经营和可持续利用。(2)加快完善农村集体土地使用权流转制度。在建设用地规划范围内，鼓励以集体土地使用权为合作条件，参与城镇基础设施开发。同时，制定农用地转用、征地补偿、征地农民安置等相关办法。对具有升值潜力的土地实行储备制度，增值后招标出让，其增值部分用于农民安置和基础设施、公共设施建设。改革农地产权制度，以农民的农地使用权转让、交易，推进土地的规模经营和农村劳动力的转移，推动农村人口城镇化。(3)鼓励整村搬迁到城镇和农民进城购房。整村搬迁到城镇的建设用地，应当列为旧村改造用地，由镇政府负责组织土地置换，协调相关补偿，实行农村集体经济使用房开发；农民个人进城购房后，原宅基地退还集体经济组织并实施复垦的，集体经济组织要对农民给予适当经济补偿，或者减免上缴的土地出让金。(4)扩大小城镇特别是中心城镇的用地指标。对于镇域内的复垦土地全部用于本镇建设用地的调剂。中心镇的耕地保护指标可适当低于其他一般乡镇，为中心镇发展留出更多余地。
四、关于建设资金问题 建设资金不足是普遍问题。小城镇建设离不开财政资金的启动。我市乡镇财政收入普遍偏低，2004 年度中心镇平均 2232.7 万元，最高的 7914 万元，最少的仅有 100 万元，而全国千强镇 2003 年度财政收入平均 1.55 亿元，山东进入千强镇的 49 个镇平均 8212 万元。尽管各镇千方百计“经营城镇”，但是基础设施建设中许多项目很难进行市场化运作，主要靠镇政府投入。大部分镇要求改革现行财政体制，扩大乡镇财政留成比例。对于适合市场化经营的基础建设项目，各镇普遍要求减免有关规费。作为小城镇建设的重要投资渠道和培植财源的主要措施，大部分中心镇都致力于发展支柱产业，着力搞好工业园区和商贸市场建设。但是，也有部分镇缺乏产业支撑，“村村点火，处处冒烟”的现象依然存在。从面上看，作为农业产业化的龙头企业少，不能带动农业增效农民增收，也是普遍存在的一个突出问题。
建议：(1)指导区县改革中心镇的财政体制，在保持原有上缴基数的基础上，新增财政收入的大部分留在中心镇。对基础设施建设配套费、城市维护建设税、国有土地有偿使用费、新增非农业建设用地有偿使用收入、中心镇改造中盘活存量土地的有偿使用收入及对原划拨土地收取的租金、排污费、水资源费、农村教育费附加等规费（税）收入，中心镇政府收取或返还多少，应进一步作出明确的政策规定，加大留镇比例，用于城镇建设和管理费用支出。(2)建立政府主导与市场化运作相结合的农村城镇化投资机制，鼓励和引导各类法人和自然人以多种方式参与城镇基础设施和公共设施的建设和经营，建立由多元化投入主体、多种经营模式构成的新型城镇建设、经营机制。(3)对中心镇基础设施建设实行重点倾斜。用于农村的电力、水利、通讯、交通、教育、卫生等基础设施投资，应优先投入中心城镇,提高城镇的综合效能。各级政府应拿出部分资金，通过贴息贷款、转移支付等形式支持中心镇的基础设施建设。(4)加快中心镇工业的集中。鼓励镇域范围内及周边乡镇的工业向中心镇的工业园区集中，否则不予批准新的工业用地。周边乡镇的企业整体迁入中心镇工业园区的，地方税收仍留在原地；周边镇和本镇的单位、村在招商引资中落到中心镇工业园区的项目，经济指标可计算在有关镇、村、单位考核目标之中。(5)对于进入园区的农业产业化龙头企业，可以免除部分规费，优先给予贷款贴息支持，投产达效后可按照其带动农户情况给予相应的政府奖励。
五、关于人口聚集问题
按照城市规模经济效益理论，镇区人口至少要达到 3 万人，才能发挥城镇的规模经济效益。全国千强镇镇区除原驻地居民外，平均吸纳外来人口 2.4 万人，镇区人口都达到了 3 万人以上规模。针对我市小城镇镇区“人气不旺”的状况，必须采取综合措施，促进镇区人口的聚集。近几年农民进程速度趋缓，原因是多方面的，一是随着“三提五统”、农业税、农业特产税及附加的减免，以及各级对农业补贴力度的加大，多数农民不愿为转城镇户口而失去承包田；二是在农村社保体系尚未建立完善起来的情况下，进入小城镇生活会给农民带来生活支出的增大。三是由于有的城镇驻地村，对于土地置换、户口迁进等不积极，不配合，协调难度大。四是我市部分小城镇存在着规划执行不够好、建设标准要求低、基础设施不配套等问题。造成了有街区无“人气”，有街道无路灯，有给水无排水，有集市无商场等状况，使小城镇的聚集功能不能得到有效发挥。因此，解决城镇人口“进得来、留得住”问题，对于加快发展城镇特别是中心城镇尤为重要。
建议：(1)通过大力发展小城镇二、三产业，加大对当地农民的技术培训，促进农村劳动力向非农产业转移；吸引外地高学历、懂技术的人才长期就业，形成相对固定的城镇人口；（2）搞好水、电、路、通讯、燃气、暖气及各种公用基础设施的配套建设，搞好小城镇的绿化、美化、亮化、净化，切实改善居民工作生活条件，吸引更多的农民到小城镇居住创业。(3)对中心镇驻地撤村建立居委会，户口管理实行社区化，只要在中心镇规划区购买固定住房和有固定工作岗位，既可迁入户口，实行内外地户口登记管理一体化，义务教育阶段的子女就近入学。鼓励全市范围内进城落户农民转让承包地的使用权，并由原集体组织调整给他人使用，对转让者进行适当的经济补助。(4)加快村集体经济管理制度创新，探索社区和村集体资产股份合作改造，对非农资产实行“折股到人、股随人走”的办法，解除村集体经济与村镇社区、村民相互牵制、阻碍企业搬迁和人口流动的制约因素，提高农转非的积极性。(5)加快建立基本保险法定化、社会保险市场化、救助保险社会化的农村社会保障体系建设。积极推行新型农村合作医疗制度。推行覆盖城乡的最低生活保障、失业职工基本养老保险和失业保险、失地农民基本生活保障等城乡一体化社会救助体系。
六、关于中心镇的管理问题 农村实行联产承包责任制，特别上农村税费改革以后，镇级政府的“催收催种”职能弱化；乡镇企业改制实行民营化和工业园区化，镇级政府参与组织、指挥经济发展的职能弱化。这就决定了镇级政府的职能定位和工作重心必然转移到为经济社会发展创造良好环境上来。小城镇的建设和管理，就是优化发展环境的“牛鼻子”。调查认为，目前在小城镇的规划、建设、管理、经营诸方面，乡镇政府多是“看得见、用得着、管不了”，职能严重缺位。除了一些审批职能、规费收取职能外，目前反映比较强烈的是小城镇的管理执法职能缺位。对于小城镇的脏乱差及乱搭乱建等，区县级城管部门管不过来，乡镇没有行政执法主体地位，各镇仍沿用土政策、土办法解决，有时处理不好，镇政府很容易上“被告席”。各镇强烈要求理顺镇级管理体制。
建议：(1)对中心镇的行政管理体制进行调整。各中心镇的内设机构在核定的编制限额内，由各镇根据实际需要自行设置机构和配置人员，减少财政支出，提高办事效率。对于中心镇可以适当增加编制。(2)扩大中心镇的管理权限。在投资项目立项审批、有关许可证发放，特别是城镇执法管理上，可由区县城管执法部门委托授权中心镇,或者在中心镇设立派出机构。(3)对全国重点镇及具备条件的中心镇党委政府提高行政规格，党政正职按照副县级配备，明确对周边乡镇
的协调职责和对驻中心镇的垂直管理部门的双重管理职权，任职期限至少满一届，确保中心镇建设的连续性，避免短期行为。
