中国公共政策模式的变迁
时间：2021-07-05 16:01:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：中国公共政策的制度结构建构了利益集团影响公共政策的行动舞台。传统的公共政策主体主要由体制内的“决策核心圈”组成：中共、人大和政府，这种官僚垄断的“单一决策圈模式”近来出现了新的变化。改革开放以来，随着中国利益集团的成长壮大并介入和影响公共政策制定过程，中国公共政策模式逐步由官僚垄断的“单一决策圈模式”向官僚主导、利益集团参与的“复合决策圈模式”转变，《劳动合同法》的制定过程就体现了中国公共政策制定领域的这种最新变化。
关键词：公共政策；利益集团；单一决策圈；复合决策圈
中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)08-0013-11
一、利益集团影响公共政策的理论基础
多元主义和法团主义构成了西方学者解释利益集团影响公共政策的两大理论基础。在多元主义理论看来，社会中成长起来的利益集团一旦建立，就可能在政策制定过程的任何阶段试图对决策施加影响，如就立法细节谈判，影响政策执行过程，控制政策结果,等等。因此，利益集团逐渐成为了政策制定过程中代表特定利益的重要影响力量①。理查德森（J.J.Richardson）和乔丹（A.G.Jordan）的研究表明，英国公共政策是通过政府和组织成政策共同体的压力团体谈判而形成的，从公共问题提出到列入政策议程，再到政策执行的整个政策过程，压力集团都对公共政策施加着影响②。克仁松（M.Crenson）在有关美国空气污染政策的一项研究中指出：“如果普通的社区居民可以具有间接影响力，那就没有理由不承认，美国钢铁公司、通用公司、银行行长或大家族的成员同样具有间接的影响力。”③
法团主义对利益集团与公共政策的关系也作了非常深入的阐释。施密特（Schmitter）将法团主义描述为一种利益代表系统，这一系统中的构成单位组成有限数量的组织，这些单一的、强制性的和非竞争性的组织实现了层级和功能分化，由国家认可或颁发执照，并获得授权在它们各自领域的交换过程中垄断性地代表有关社会主体的利益，控制着利益集团领导人的选择以及要求和支持的表达[注：Schmitter?P．Still the century of corporatism？Review of politics，1974.（36）：pp.93-94．[BFQ]]。密尔沃德和弗兰斯科（Milward and Francisco）指出，法团主义的利益调和围绕着建立在政府项目基础上的政策部门发生。在这些政策部门中，国家机构在政策规划过程中支持和依靠压力团体[注：H B．Milward，R A．Francisco．Subsystem politics and corporatism in the United States．Policy and Politics，1983.（11）：pp.273-293．[BFQ]]。政府积极促使利益集团参与，推进公共和私人机构的伙伴关系，使其都能提供服务和维护政策的合法性。当政府的公众信任度和自信心下降时，合法化功能变得格外重要[注：［美］ 盖伊?彼得斯：《官僚政治》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第195页。]。
多元主义认为，社会多元利益集团之间的竞争促成了公共政策的产生；法团主义较多地考虑了不同利益群体与国家之间分享权力的现象，他们之间的关系模式决定了公共政策的产出。尽管多元主义和法团主义都是基于国外政治环境提出来的，但其对利益集团介入政策制定过程还是具有一定的理论解释力。中国公共政策的制度结构决定了政策舞台主要由中共、人大和政府所构成，新的参与者则是近年来逐渐发展壮大起来的利益集团，两者的互动促使中国公共政策模式发生了变迁。
二、政策舞台：中国公共政策的制度基础
中国公共政策的制度结构建构了政策舞台，这种制度结构中的核心圈即中国的官僚精英，传统的公共政策大多由官僚精英垄断。加尔东（Johan Galtung）将社会结构分成决策核心层、中心层和边缘层[注：Johan Galtung．Foreign Policy Opinion as a Function of Social Position．Peace Research Society（International），1965.2：pp.206-231．[BFQ]]。核心层指掌握决策权力的人，他们对政策决策起决定性作用；中心层主要包括具有一定政策影响力的媒体、企业界、学术界等社会精英；边缘层主要指普通大众，虽然数量比较庞大，但他们离政策制定的核心和中心比较远，对政策的影响力比较小。胡伟从享有决策权的大小或参与决策的程度把政府过程结构分为许多层次构成的决策圈。处在决策圈核心的即最直接的政策制定者，在核心圈以外的分别是第二圈决策参与者和第三圈决策影响者。核心圈的主要功能是决定政策，决策参与圈的主要功能是利益综合，决策影响圈的主要功能是利益表达
⑨[注：胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第124、17页。]。
中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府[注：从中国政治体制来看，尽管军队在政治生活中发挥着非常重要的作用，也构成了中国政治权力的核心，
但在公共政策中，军队力量很少会直接体现，因此本文对军队的影响力不作深入分析，但并不代表着忽略这一重要影响因素。其次，中国政治协商会议在中国不属于国家政权组成机构，其对政治和政策的影响相对来说也比较“间接”，因此它不构成“核心决策圈”，故本文重点考察政策过程中三股重要的影响力量：中共、人大和政府。]，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要[注：《百县调查：兴山卷》，中国大百科全书出版社1991年版，第408页。]。中国共产党在国家制度中处于核心地位，党政关系成为当代中国政治关系中最为根本的关系，“党政关系问题直接关系到国家的权力结构、决策过程和政治关系”[注：林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2001年版，第424页。]。当代中国的公共政策，从其实质看充分体现了中国共产党的领导作用；从其形式看则由党的政策、人大立法和行政决策三部分构成。我国公共政策的制定与执行过程，实际上“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”⑨。
