美国“进步运动”启示录
时间：2021-06-01 08:01:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
100多年前，快速崛起的美国面临社会转型的激烈冲突，反垄断、反腐败、改革收入分配的呼声达到顶峰，一场被称为“第二次建国“的“进步运动”拉开了帷幕。不久前南洋理工大学在京举办的“连氏中国发展论坛”上，本刊专访了美国南加州大学公共管理学院院长杰克·诺特，介绍美国进步时代的改革经验。
南北战争后，美国凭借将政府与私人利益有效结合的“国家资本主义”快速推进工业化，伴随着经济快速增长，政府腐败现象和寻租行为滋生。在1865年开始的美国首条横贯东西铁路建设项目中，与政府按英里计费的两家公司故意修建弯路以多获土地，所得面积堪比德克萨斯州，对此官员心知肚明却欣然接受。
“如果政府有足够权力保护产权、确保交易，官员便可以此权利中饱私囊。”经济学家道格拉斯·斯诺曾这样解释政府行为中腐败和低效产生的原因。
“历史经验告诉我们，解决问题的关键在于政治领导力，其能够在公共管理领域建立道德标准，引入更高的透明度和责任制”，“对中国来说也许会有独特的解决方案”，美国南加州大学公共管理学院院长杰克·诺特说道。
发展的基石
公共治理或者政府管理需要为经济、社会发展服务。诺特教授总结了市场经济发展的三个基本条件。首先是由政府提供的值得信赖的法律法规以及监督、执行体系，以确保经济合同得到执行，人们对私有资产投资保有信心。其次需要政府大规模的资本投资，以进行基础设施建设。同时也需要确保国防和公共安全。
虽然这些条件并不复杂，但事实上不少国家做得并不成功，原因在于政府官员会受到利益诱惑而产生政治道德风险。
“古往今来，这样的例子并非罕见。比如君权神授的国王或皇帝、卡扎菲和萨达姆等独裁者、以及设置重重许可证和营业成本限制的秘鲁政府，他们都从私人部门攫取了过多的经济价值；再如意大利法西斯主义、伊朗穆斯林极端主义、以及苏联，其政党、宗教或意识形态运动均对私人部门的经济交易行为造成了阻碍。” 诺特说道。
然而另一些国家在这些基本条件的构建方面却比较成功。诺特认为，这得益于使得私人资本与政府实现“共赢”的国家资本主义。政府通过向私人资本提供担保等形式的支持，吸引民间资本投资基础设施和基础产业；同时政府积累财富，官员以此获得政治资本和个人利益。例如，曾经的英国、德国和法国政府，十九世纪末、二十世纪初的美国和“亚洲四小龙”。
“政党机器”与国家资本主义
十九世纪下半叶，在共和党和民主党的激烈竞争中，地方政党组织依靠对党员的物质激励获取其对政党的支持，逐渐具有了很强的组织和控制选举的能力，美国进入“政党机器”时代。
通过政党机器所控制的私人公司对公共项目的投资，政府和这些公司均迅速变得非常富有。然而问题也随之而来：这些私人企业获得了交通专营权、通行权以及土地处置权；部分银行在利好的政策下形成了地方垄断；个别铁路公司得到了低廉的土地以及土地开发权；依靠补贴和抑制竞争，大型卡特尔行业形成。垄断问题严重，经济活力式微。
“在一定时期，国家资本主义的特点是攫取经济增长的剩余价值。”诺特教授说道。这个问题的关键在于经济增长的部分成果被私自转移。
政府官员腐败会带来整个经济社会的低效率。以修建铁路为例，官员在向铁路公司发放土地使用证时，已事先知道铁路铺设方向，知道未来哪些土地会涨价，其便可以与土地商人进行秘密交易，双方都可获得非法的经济利益，但却妨碍了市场竞争，降低了整个社会的资源配置效率和社会福利。
同时国家资本主义还会存在“寻租”问题，即政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，这虽然并不违法，但阻碍正常市场竞争的行为同样会带来低效率。政府暗中支持某些卡特尔，获得优惠的公司并不是最有效率的，从而为社会带来负面效应。政府官员的动机在于获得政治支持以及离职后的好处。
此外“政党机器”时代，国家资本主义的“大跃进”还衍生出多种社会问题。例如美国大力推进工业化的过程中，对于农村人口和少数族群的忽视，造成了大量农村人口对大政府、大银行、大工业的反感，引发民权运动；儿童和贫穷人口缺乏基本医疗和社会服务；环境污染、贫富差距拉大、扼杀创新能力、政府合法性遭受质疑等。
“进步运动”
十九世纪后期的美国，经济高速发展，工业化城市迅速崛起，国民财富急剧增多。然而垄断加剧、贫富分化，美国社会出现物质丰富与社会进步间的“二律背反”。
如果将目光锁在那个时期的纽约，诸多光怪陆离的景象会进入我们的视野：纽约是工业巨子和金融家的乐园，他们生活极度奢华，以百元大钞卷烟，用钻石装点夫人的帽子；纽约也是人间地狱，下东区遍布拥挤不堪的贫民窟，大街小巷、露天庭院遍地都是粪便，其中一个街道一年中有9人死亡，当中5个尚在襁褓中。
据1896年数据显示，美国1%人口占有近一半的财富，12%人口拥有近90%的财富。十九世纪末，美国反托拉斯、反社会分配不公与贫困化、女性要求政治权利的呼声达到顶峰，“进步运动”拉开帷幕。
1880-1930年的进步改革运动主要从两个方面进行，即行政管理改革以及针对垄断利益集团“金钱政治”方面的改革。前者主要通过五个途径实现：加强媒体介入，强调透明性和问责制；加强公务员队伍的专业性，强调科学管理；创办公共管理院校，培养公共管理硕士；建立半独立委员会和监管机构；创立独立于政党的城市管理型地方政府。
而政治改革方面则是通过政党领袖、扩大民主范围和拓展改革的政治、社会联盟三个手段实现。进步运动前，美国政党控制行政管理，但运动后多位政党领袖摒弃政党机器模式，其中包括民主党的威廉·詹宁斯·布莱恩、共和党的西奥多·罗斯福以及进步党的罗伯特·拉福莱特。他们既是政治改革的一部分，又引导了其他方面的政治改革。
此外，更为专业化的行政部门使得更大范围的民主成为可能，选举开始实行无记名投票，妇女亦可参与投票。同时政府扩展了政治和社会联合，倡导改革，这包含了中小企业主、受教育的中产阶级、社会科学管理运动人士、宗教群体以及农村或小城镇的民粹主义者。
未来改革方向
随着进步运动的不断推进以及两次世界大战的相继爆发，美国社会的重心逐渐从改革转向备战。二战后紧接着的美苏争霸时期，军工经济仍然占据主导。
1970-2000年，随着冷战局势的趋缓，美国很多行业开始逐步放松管制并呈现私有化趋势，这其中包括以互联网和手机通信为代表的电信业、银行金融业以及货运、航空等交通运输业。此外，兴起的新公共管理运动也使得政府服务私有化、引进外包业务和竞争机制成为可能。
这一轮放松管制和私有化促使了互联网和电子科技的迅速发展，带来了新一轮的经济增长，同时减少了腐败；仍存在寻租空间的农业和国防也得到了较好发展；但过分放松管制也可能带来灾难，比如2008年金融危机。
诺特教授这样展望美国未来政府改革的方向：“发达国家在经济发展过程中还需要关注教育培训和社会发展与经济发展相协调等问题，如环境可持续发展、医疗健康服务、社会改革、文化艺术发展以及非政府部门、非盈利机构的发展问题，未来的路仍然很长。”
