海洋跨区域治理与“区域海”制度构建

时间：2021-06-01 00:00:21　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：海洋跨区域治理源自于海洋治理主体对海洋经济全球化、海洋产业竞争与融合、海洋公共管理问题等一系列海洋经济生产活动变化而进行的有针对性和深入的思考，并成为规范促进海洋发展的重要内容。海洋跨区域治理需要参考治理体系中治理主体、功能与手段，明确海洋跨区域的内涵，区分海洋跨区域治理在海域与陆域、国内与国际、政府与社会等视角的治理功能，并在整体性治理理论基础上确定海洋治理的制度性构建，在制度创建上运用“区域海”的概念确定海洋跨区域治理的制度框架。
　　关键词：跨区域治理；区域海；制度构建
　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2017）01-0108-006
　　随着世界经济的持续发展，各类资源的利用逐渐失衡，各国为争夺海洋资源发展而在海洋战略、海洋空间和资源以及规则制定上的交锋也趋于明朗化①，基于海洋的跨界与跨区域特征，国内各海洋管辖区域主体以及全球海洋国家在海洋管理过程中呈现出纠纷、合作，并由传统的单一政治、军事手段逐步采用综合治理的方式寻求多边合作。海洋治理的提出在一定程度上使公共治理理论在海洋管理领域从理念上得以突破。当代海洋治理因海洋的特殊性，在本质上存在跨区域、跨国界多主体、多层次的治理基础，赋予了海洋治理不同的行为逻辑。本文将海洋系统这类复杂的治理背景归结为“海洋跨区域治理”，并从不同的视角分析解决海洋治理的制度构建路径。
　　一、从公共治理到海洋治理的研究缘起与发展
　　区域公共治理研究属于公共治理领域在区域化日益盛行背景下的产物，缘起于欧美，肇始于20世纪后期。其实践背景在于：一是市场化下区域性公共问题的凸显与区域合作的推进；二是全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展。
　　我国国内对区域治理研究起步较晚。从20世纪80年代初至90年代末对区域行政研究阶段，基于公共治理涉及的政府间关系研究以及具体探索中的省管县、市管县体制研究也逐渐推开，并率先对广东、香港、新加坡的行政模式进行比较借鉴。与此同时，20世纪90年代末以来，国内关于区域治理研究的基本框架基本形成，逐渐明晰了区域治理研究的基本路向，构建了区域公共治理的研究体系。其中对于区域治理基本理论研究基础上的区域治理中政府间竞合关系、流域治理中各主体间关系与制度架构等领域研究较为成熟，海洋区域治理的研究也开始起步。近年来，随着区域经济与社会发展的实践要素不断提升，国家重点关注区域经济发展对整体性发展的重要性，区域公共治理的研究也呈现出新的特点：一方面，以区域为单位范畴的经济发展活力显著提高，促使区域内及跨区域间合作的深度和广度进一步加深；另一方面，区域内公共治理具有非均衡性，跨区域发展主体则存在政策沟通不足，区域内利益关注过多而影响区域的可持续发展问题。可见，区域一体化必然是一个在前行中不断被争议的改革过程，区域治理中亟需解决制度、区域内与区域间的政策鸿沟和壁垒，成为当前区域公共管理的热点问题陈瑞莲：《区域公共管理理论与实践研究》，中国社会科学出版社2008年版，第10页。。如何合理明确区域内和跨区域治理主体的治理导向、治理的内容以及程序机制，理性选择治理模式和治理工具是解决上述矛盾的突破方向。
　　海洋治理是区域治理的重要内容。一是海洋区域是国家自然地理区域的组成部分，从物理性质看构成了不同区域属性的海洋间的治理、陆地与海洋间的区域治理、陆地与海洋兼具的区域间的治理等类型；二是这些自然属性基础上的治理跨界同时带有区域间政治资源的跨界，如海洋相邻国家间的区域海洋治理、同一国家的地方治理等。国内学者尽管对海洋治理的概念存在不同的理解，但大多认同海洋治理是国家治理中经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理的多元结合。海洋治理是指为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程孙悦民：《海洋治理概念内涵的演化研究》，《广东海洋大学学报》，2015年第2期。。“海洋治理”的提出是基于国家治理体系概念在海洋领域的延伸，但又应对于国际海洋制度的需求导向形成的理性选择，是国家参与或融入全球海洋治理体系的需要而形成赵隆：《海洋治理中的制度设计：反向建构的过程》，《国际关系学院学报》，2012年第3期。。“海洋治理体系现代化”就是要正确处理和协调政府、市场等主体之间的关系。
　　确定跨区域治理的研究框架前需要区分以下概念：跨界治理、跨区域治理、区域治理。“跨界治理”是当今经济全球化视野下的产业融合、组织变革、社会流动而引发的一种全新治理思维和战略选择，跨界治理的“界”包含着诸多视角，主要包括跨边界（地理）治理、跨部门（领域）治理和跨公私合作伙伴（主体）治理陶希东：《跨界治理：中国社会公共治理的战略选择》，《学术月刊》，2011年第8期。。跨区域治理则是跨界治理在政治地理学意义上的一个维度，主要包含跨国内行政边界和跨国家边界。经济社会的区域化的不断推进，使区域内部的一体化和区域之间的联系日益密切，区域性的公共问题逐渐显现，跨区域治理逐渐成为解决社会发展问题和国际性公共问题的新思路。而区域治理（Regional Governance，RG）实际上是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用，它起初是一个“舶来”概念，流行于欧美学界，我国台湾地区学者较早与之接轨，但他们一般惯用跨界（域）治理（Trans-border Governance）、都市及区域治理（Urban and Regional Governance）等概念。本研究中将跨区域治理与区域治理视为同一概念，所关注的主要问题是如何以灵活的手段回应社会的公共需求、保护社会的公共利益。
　　综上所述，治理的核心要义在于使相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，强调治理主体的多元化和治理方式的合作化，并建立公共利益的认同，通过明确契约之上的合作。海洋跨区域治理实质上就是参与区域海洋管理的多元主体，按照信任、沟通、合作、伙伴、契约的原则来对区域海洋的发展做出决策活动的管理行为。

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