政府职能合同外包边界研究
时间：2021-05-18 04:01:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要近年来,治安承包作为一种新兴的的治安管理模式正在改变传统的政府职能运行机制。目前,关于治安能否承包实质上就是关于政府职能合同外包有没有边界以及如何判断的问题。本文认为基于政府职能的本质,政府职能合同外包是有边界的。
关键词政府职能合同外包边界治安承包
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-185-02
政府职能合同外包是民营化的主要方式之一,它在公共行政领域已不是新鲜事了。我国行政体制改革所主张的“小政府,大社会”的实现手段之一,就是将可由社会承担的职能承包出去,给政府“瘦身”。政府从划浆的角角色转变到掌陀的角色。随着改革的不断向前发展,政府职能合同外包的范围越来越大,不仅街道清洁,垃圾处理等服务性行政被外包出去,连治安管理权,收费权等传统的秩序行政也被承包出去。对于“治安承包”,1996年,山东泰安市农村就曾初步尝试,退伍军人周广以每年10800元的价格承包下该市下官庄村治安,而成为中国“治安承包”第一人。随后,“治安承包”之风陆续蔓延到河南,吉林,内蒙古,浙江,广东等地。治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制,将治安巡逻以及村内的私房出租管理,暂住人口登记等管理权一并承包。
“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分管理任务有偿承包给某个人或 某一组织,承包人组织人员开展巡防工作等,相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人扎获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会安全管理模式。近年来,全国很多地方先后实行了治安承包的做法,但理论界与实务界对其褒贬不一。支持者认为,考虑到社会治安形势严峻的现实和公共管理市场化社会化带来的机会,治安承包能够有效的缓解警力不足,维护社会治安。反对者则认为,治安管理权作为一种公权力,只能由国家机关行使。治安管理的承包是对公共职责的放弃。
一、政府职能合同外包的内涵
政府职能是指行政部门依据法律规范所承担,或以合法的方式执行的所有职能。在我国政府职能又称行政任务,它与立法任务,司法任务组成国家的任务。而国家任务又属于公共任务的的下位概念,国家任务是国家对其拟承担的公共任务的法定化。政府职能既可体现于宪法之中也体现在法律及其下位的法规,规章之中。这些法律,法规,规章可以说是对宪法规定的职能的细致化与具体化。由于宪法对政府职能的规定比较笼统,单行的法律文件有时会因国家与社会发展的需要,主动扩展或限缩其具体的职能。事实上,政府的各项具体职能基本都是以单行法律文件的形式体现的。根据台湾学者陈新民的观点,以行政所要达到的目的为着眼点,可以区分为“秩序行政”及“服务行政”两大类。前者是古典行政法的标准类型;后者是现代行政法的新兴类型。以行政达成国家任务的方式或手段来区分,可以分为公权力行政及国库行政。
政府职能合同外包就是把原来由政府承担的职能通过合同的方式外包给私人组织,它民营化的主要方式之一,也是最为成熟的方式之一。政府职能外包后,仍有监督的责任。上文提到的公安机关将治安防范任务和治按管理等承包给私人组织就是政府职能合同外包的体现。那么,究竟是不是所有的政府职能都可以通过合同外包的方式承包给私人组织呢?治安管理权作为一种公权力能否承包给私人主体呢?合同外包有没有边界呢?
二、政府职能合同外包有沒有边界
边界就其词义来看,是指不同事物的分界或是某一事物的尽头处,限度.政府职能合同外包应理解为合同外包存在禁区和非禁区的划分,也就是指针对不同的政府职能,何种职能可以进行合同外包,何种职能不可以外包,涉及政府职能在政府与私人组织之间的分配。
关于政府职能外包是否存在边界,笔者的观点是肯定的。理由如下:
首先,政府职能合同外包后,并不意味政府就可以“甩包袱”,政府还有监督的责任,这种监督职能不能外包出去,因为私人组织不能自己监督自己,也不可监督其它组织。
其次,政府职能体现公共权力,代表公共利益,不具有破产的权力。私有组织或个人具有破产的可能,以保证其正常的生存和发展。但是,私有组织一旦不能完成其所代理的某项公共职能时,应该依法并根据合同退出公共服务直到其宣布破产。但是,私有组织的破产并不意味着某种公共职能的消失,而职能是某种公共职能的责任转换。公共职能的连续性是法定的,强制性的。这种强制性以公共组织为依托。
三、影响政府职能合同外包的因素
(一)公共性
前面提到,政府职能是是国家任务的下位概念,而国家任务又是公共任务的法定化,是公共任务的一部分。政府存在及其职能的承担是为了履行特定的公共职能。“公共性”是政府职能的基本特性,如果失去了公共性,政府就没有存在的必要了。因此,政府将其职能外包中应以不破坏公共性为限。那什么是“公共性”呢?杨海坤教授认为公共性是现代国家行政诸多特征中最基本的特征,其理由包括:行政作为一种公权力是适合社会公共生活需要的形成物;行政以公共事务的管理为内容,以公共利益为价值取向;行政的公共性具有直接性,主动性,以此与立法,司法的公共性相区别;公共性是行政其他特征的根本来源,其他特点都来源于公共性。可以说,公共性是行政的生命力所在,是其它存在价值所在;没有公共性,就没有行政。可见,对基本人权的保障是公共性的本质所在。公共性的底线应是生存权的确保。
公共性是确定外包边界的首要标准,但并不意味着只要有公共性就一概不能外包。公共性也有强弱之分,只有纯公共性领域才是一概不能外包的。至于准公共性或弱公共性的领域,仍可在适当条件下外包出去。对公共性强度的区分,可借助于经济学理论关于公共物品的分析。
公共物品是与私人物品相对应的一个概念。斯蒂格利茨的《经济学》这样界定公共物品:公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非竞争性的)由此可见,公共物品是指具有消费的非竞争性和排他性,自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共物品所具有的上述特征以及规模效益大,初始投资量大的特点,使得私人企业或市场不愿意提供,难以提供或提供难以做到有效益。因而,公共物品一般有政府或其他公共部门提供;政府的基本职能之一就是提供公共物品,这几乎已成了当代西方经济学家的共识
除公共物品与私人物品的划分外,在行政法领域判断公共性强度的另一个重要指标考察行政的功能。行政法上将行政依功能分为干预行政与给付行政,干预行政通常具有管理性,给付行政通常具有服务性。管理性行政因涉及公权力的行使,直接影响相对人的权利义务,与公民的生存权有密切关系,比较倾向于由行政机关来承担,私人即使有参与,也职能限于财产类事务,且对被委托主体的资格,资质有较高要求。而服务性行政因其推动不一定必须以公权力为基础,强制性较弱;服务的主体,从比较效益的观点,更有借重民间团体的资源及效率,委托民间来办理的可行性。
(二)效率
效率是确定外包边界的操作层面的标准,政府之所以将一部分职能外包出去,目的就在于通过该行为提高公共行政的效率,降低公共行政的成本。所以,政府在考虑是否将某项职能外包时,应确定外包后的成本会少于外包前的成本,才决定是否进行外包。
