浅析消防行政规范性文件的合法性审查
时间：2021-05-15 04:00:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
随着依法行政的深入推进，公安机关消防机构也被称为中国人民武装警察消防部队。其行政职能和管理机制有其特殊性：一方面作为政府的职能部门，依法履行行政管理职能；另一方面，作为人民武装力量，管理机制、体制上具有其自身的特点。针对公安机关消防机构涉诉案件大量增加的现状，行政诉讼附带审查规范性文件亦或行政复议附带审查规范性文件的出现与增多，都对公安机关消防机构规范性文件的合法性审查提出了更高的要求。目前，大部分地区公安机关消防机构规范性文件的审查仅仅停留在事后清理的阶段，对于合法性审查机制的制度性缺失，导致了一些规范性文件从制定之初就违背上位法，相互之间缺乏一致性、延续性等诸多问题。
一、消防行政规范性文件审查的现状
2002年1月1日，国务院令第322号《规章制定程序条例》的实施，是我国行政规范性文件的事前合法性审查实践活动的分水岭。此前，无论是在中央层面还是在地方层面，对规范性文件的事前审查并没有受到行政机关的重视。但是该《条例》第36条规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”根据这一规定，不具有规章制定权的县级以上人民政府制定、发布的规范性文件，也应当在发布前依据该《条例》第四章的要求进行合法性审查。具体包括审查的机构、审查的主要内容、审查结果的处理以及审查的具体程序和方式诸多方面。此后，地方上，有规章制定权的人民政府相继出台规章加强对本行政区域内的行政规范性文件的管理，并对行政规范性文件的事前合法性审查做出来具体规定。
二、消防行政规范性文件审查的必要性
尽管从传统“法”规范的角度看，行政规范性文件不具有“法”的形式，不属于法规范的范畴，自然也不具有法规范的效力。然而，在行政法实践中，由各级行政机关制定的，行政法规和规章以外的其他规范性文件大量存在。“在法律上，级别越高的规范性文件越有效，但在实际中，级别越低的规范性文件越有效”。“一线”行政机关在执法中所依据的，往往更多的是这些因“层次较低“而更具体、更有针对性的规范；相应地，行政相对人往往也更多地按这些规范的要求和指引行事。因此，对行政规范性文件进行审查十分必要。
（一）行政规范性文件是行政执法的依据
无论是公共行政组织依据职权制定的管理型规范，还是其依据授权制定的细化规范，其根本目的在于为具体的行政执法过程提供依据。与法规范相比，行政规范性文件更能满足行政执法的实际需要，能够为行政执法人员提供更为明确、直接的执法指南。
（二）行政规范性文件是相对人行为的指引
行政规范性文件不只是行政机关内部的执法指南，其也可能涉及相对人的权利义务。在实践中，公共行政组织也经常通过颁布规范性文件的方式来对某些行政管理事物做出统一规范，而这些事物通常会直接涉及相对方的利益。如此，行政规范性文件就能发挥对相对人的行为指引功能。
三、消防行政规范性文件审查的制度构架
法制机构对行政规范性文件进行的事前合法性审查，究竟在多大程度上可以提升或保证行政规范性文件的合法性，往往取决于行政规范性文件的起草部门或者行政规范性文件制定机关负责人对法制机构的法律审查意见予以多大程度的重视。
随着中国法制进程的发展，法制机构在行政系统内部的地位日益提升，但目前的地位仍然相对较低。其从事的事前合法性审查工作，尚未得到行政规范性文件制定机关的足够重视；其提出的法律审查意见，也极有可能让位于本地或者本部门实际利益的考虑。就消防部门而言，法制机构仅仅隶属于司令部、政治部、后勤部和防火部中的防火部，平行于防火部其他下属处室，因此，事前合法性审查的有效性，需要通过相应的机制予以保障。
（一）建立行政规范性文件的制定说明制度
较之于法律、行政法规、地方性法规和规章而言，行政规范性文件数量最多，涉及的事项也最为广泛，也最为直接地影响公民、法人或者其他组织的权利义务。因此，规范性文件制定时，必要的制定说明必不可少。不仅要阐述规范性文件的合法性，也要就其合理性和适当性一并阐述。
制定说明不仅仅要包含合法性和合理性说明，也要吸收事前合法性审查意见或报告，并随行政规范性文件的公开一并公开。合法性审查意见或报告本身不必全部公开，但其主要部门必须作为行政规范性文件制定说明的内在组成而公之于众。由此公开要求可以间接地促使其受到更高的重视。
（二）建立事前合法性审查工作报告制度
法制机构应就其事前合法性审查工作撰写年度报告，该报告不但应向其所属的行政规范性文件制定机关提供，以便制定机关了解和考核事前合法性审查工作，也应作为政府信息，主动或者依申请公开，以接受公众对事前合法性审查工作的监督。通过监督促进其有效性。
（三）建立临时性审查委员会审查涉及重大事项的行政规范性文件
行政规范性文件的事前合法性审查除涉及法律问题以外，还往往涉及所调整事项所属领域的一些专业性问题。对于专业性很强的问题，如不借助相关的专业技术人员，法制机构本身很难有科学的判断。因此，涉及重大事项的行政规范性文件的事前合法性审查，可以考虑设立临时审查委员会。具体而言，就是针对所审查的行政规范性文件的不同，由法制部门选定不同的专业技术人员组成临时的审查委员会，负责该行政规范性文件的审查。就消防机构而言，建筑消防设施的设计、验收，火灾事故调查中的勘查等行为，都具有很强的专业性，但是近几年消防专业人才库的建立，人才的储备也发展较快，各个专业领域的高级工程师、专家，都可以接受委托，组成临时审查委员会，提供专业技术意见。
因此，针对目前消防行政规范性文件审查的现状和迫切需求，建立消防行政规范性文件审查的机制是依法行政的必然要求，是法制部门提高执法规范化水平的重要制度建构。
