地方人大规范性文件备案审查的实践与建议

时间：2021-04-06 00:05:39　来源：雅意学习网本文已影响人

　　近年来，特别是2012年9月底北京通过《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》以来，笔者一直关注人大规范性文件备案审查工作，也深深感到这项法定监督职权的作用还有很大的发挥空间。这种监督形式的使用虽然比质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定要常见，但又不如听取和审议专项报告、计划和预决算的监督、执法检查等受重视，处于“不上不下”的尴尬境地。
　　2014年，党的十八届四中全会通过的《决定》在“健全宪法实施和监督制度”中提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年5月21日，《南方周末》报道了安徽省24家烟花爆竹企业联名状告省政府，省政府作出的45号通知行为被法院判决违法的案件[1]，让人看到了新行政诉讼法生效后，法院可以对规范性文件与具体行政行为一并审查，从而加强规范性文件司法审查的可能性。
　　在全面推进依法治国的大环境下，加强规范性文件的备案审查，固然应该发挥政府内部的备案审查制度、司法审查制度的重大作用，但更应该依据立法法和监督法等法律的规定，发挥人大常委会在保证宪法和法律实施、维护国家法制统一中的重要作用，通过人大监督，推进规范性文件的规范化，确保政府赖以作出具体行政行为的抽象行政行为合法、合理，从而推动政府依法行政。
　　一、地方人大规范性文件备案审查的立法和实践情况
　　备案审查是一项宪法性制度，也是一项重要的宪法监督制度。宪法第六十二条、第六十七条对全国人大及其常委会监督宪法实施、监督国务院和省、自治区、直辖市国家权力机关的立法行为进行了规定，宪法第一百条、第一百一十六条对地方性法规、自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或备案的制度作出了规定。2000年通过的立法法和2006年通过的监督法，进一步对备案审查制度作出了规定。从2000年以来，各省、自治区、直辖市人大常委会陆续制定了规范性文件备案审查条例，对备案审查的范围、审查程序、处理结果、反馈和公开等进行了规定。
　　笔者仔细查阅了近30个省区市的地方性法规，发现各地的规定主要涉及下列内容。
　　1.规范性文件的定义和范围。在审查范围上，各地一般都包括政府规章；下一级人大及其常委会的决议、决定；本级政府的决定、命令等。但是，是否将地方“两院”制定的规范性文件纳入备案审查的范围？大多数地方人大既没有规定，也没有要求法院、检察院制定的文件向本级人大常委会报送备案。部分地方人大明确规定法院、检察院的文件向本级人大常委会报送备案，如黑龙江、新疆、重庆、河南、安徽等。重庆规定，本规定所称规范性文件，是指市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和区、县（市）人民代表大会及其常务委员会，依照法定职权和程序制定、发布或作出的具有普遍约束力的行为规则的文件的总称。安徽规定，“人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件”应当报送本级人大常委会备案。个别地方，如天津规定，市人民政府制定的具有普遍约束力的其他文件，市高级人民法院、市人民检察院为执行法律、法规和司法解释而制定的具有普遍约束力的文件，应当抄送备查。
　　2.被动审查为主、主动审查为辅。实践中，由于规范性文件的范围比较广、数量比较大，承办审查工作的机构在人力、物力方面普遍不足，对规范性文件的备案审查普遍采取以被动审查为主、主动审查为辅的方式。被动审查的情况主要有两种，一是本级政府、法院、检察院，下级人大常委会提出的审查要求；二是其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，可以提出审查建议，由接受备案的机关决定是否审查。目前，在条例中明确写出“主动审查”的并不多，山东明确规定，“人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构可以对备案的规范性文件进行主动审查，认为规范性文件有本规定第七条所列情形之一的，依照本规定的有关程序处理。”甘肃规定，“具体审查机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”但实际上，各地的法规和实践中都是存在主动审查的。比如，天津规定“市人大专门委员会或者市和区县人大常委会工作机构对规范性文件进行审查，认为存在下列不适当情形的，应当会同备案审查工作机构提出书面审查意见，经主任会议研究同意后，建议制定机关自行修改或者废止”。根据相关立法情况的说明，这里进行的审查即包括主动审查的内容[2]。由于提出审查要求和审查建议的情况并不常见，目前各地开展备案审查的实践基本都是主动审查的结果。以北京为例，2013年以来，备案审查办公室对收到的21件政府规章进行了登记，按照职责分工转送常委会有关工作机构审查并提出书面审查意见。
　　3.重点审查制度。大部分省区市并没有重点审查的规定，但近两年制定和修改地方性法规的省份则作出了相关规定。如2015年制定的《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》规定，“对涉及改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题等方面的规范性文件，也可以通过听取专项报告、组织视察调研、论证等方式，进行重点审查。”西藏规定，“根据需要可以要求制定机关说明情况或者补充材料；也可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会、组织视察调研等多种方式进行审查，”“对涉及改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题等方面的规范性文件，应当进行重点审查。”考虑到备案的规范性文件数量较多的现实，根据人民群众的关心关注，有针对性地主动开展重点审查是必要的，也是可行的。
　　4.先督促制定机关自行纠正再行使撤销权的制度。在审查程序上，各省区市的规定大同小异，一个共同的特征就是，发现备案的规范性文件存在不适当、不适合情形后，首先通过一定的工作程序，督促制定机关自行纠正。一般的程序是，有关专门委员会审查或者研究形成书面审查建议；主任会议研究同意；有关专门委员会向制定机关发出书面审查意见。如果制定机关按照书面审查意见自行纠正，予以修改或者废止的，审查程序即告终结。如果制定机关不自行纠正，人大常委会才启动撤销程序。这种制度设计，体现了人大寓监督于支持之中的特点，监督的目的是督促政府改进工作。

地方人大规范性文件备案审查的实践与建议

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