持续状态的行政违法行为研究
时间：2021-04-02 08:02:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：持续状态行政违法是行政违法行为的一种特殊形态，目前它既没有法律上的界定，亦没有性质上的定性，这给行政法治实践和行政法学理论带来了诸多困惑。持续状态的行政违法与一般行政违法相比，有其特殊的本质属性、自身特点、表现形式和责任标准。如能在我国行政法制度中确立持续状态的行政违法这样一个违法行为的独立类型，并根据其社会危害程度给予相应处罚，必然会对行政法治产生巨大意义。
关键词：行政违法；持续状态 ；行为方式连续性
中图分类号：D912.112 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2011）08-0092-07
作者简介：
关保英，上海政法学院教授 （上海 201701）
行政违法是行政法中的重要理论和实践问题，理论界既有诸多研究，实务部门亦有诸多违法行为责任追究的制度构建。然而，行政违法行为中的持续状态却一直困扰着行政法治实践和行政法学界，包括持续状态行政违法的责任追究的操作，持续状态行政违法的若干理论问题等。而这个问题直接关系到行政法若干制度的构建，对行政复议和行政诉论中对违法行为的确定带来了巨大不便。因此，探讨持续状态的行政违法就有着不可忽视的理论和实践意义，正是基于这样的考虑，本文将对持续状态行政违法的概念、特征、类型、责任追究等作系统研究。
一、持续状态的行政违法行为界定
所谓持续状态的行政违法是指行政相对人违反行政法规范的行为以相对较长的时间段位出现，并使其行为后果以线性影响的方式侵犯行政法规范或侵害行政相对人权益的行政违法行为。在行政法治实践中，持续状态的行政违法还没有一个法律上的界定，但法律上具有违法行为处于持续状态的概念称谓①。对这个概念解读的切入应当把握如下诸点：一则，持续状态的行政违法是就行政相对人的违法行为而言的，至少本文研究的持续状态行政违法是以此为基点的。我们知道，行政违法在我国是一个学理概念，指相关主体违反行政法规范的情形。一般情况下，行政违法的主体包括行政主体和行政相对人两个方面，即行政主体和行政相对人都是行政违法的主体。然而，在学者们探讨持续状态的行政违法时大多是就行政相对人的违法行为而言的。之所以会形成这样的理念，主要原因在于行政违法的责任追究是通过对行政处罚法、行政许可法等法律的执行而为之的，而这些行政法规范所规制的主要对象是行政相对人。事实上，当我们一想到持续状态的行政违法时，就想到行政相对人长期违章搭建等违法行为。本文所探讨的持续状态的行政违法的行为亦将立足点放在行政相对人的行政违法之中，当我们这样切入持续状态的行政违法行为的研究时，我们并不否认行政主体亦存在持续状态的行政违法行为的情形。但是，这个问题的研究属于有关内部行政法的理论或实践，这是我们必须说明的第一个问题。二则，持续状态的行政违法由于法律上没有界定，亦没有对其进行性质上的确立，因此，我们的研究仅仅是一个理论研究，作为理论研究我们暂时没有将持续状态的行政违法作为一个独立于一个行政违法或若干行政违法的单独事物来看待，而是将其作为一个行政违法行为中的一种特殊的表现形式，至于这个特殊形式的违法行为能否作为一种独立的行政违法而存在，应当由有关的行政法规范来定性。但是，法律对持续状态行政违法行为的定性和定位都建立在这个问题中相关研究范畴的澄清上。即是说，如果我们不能从理论上厘清持续状态的行政违法，那么，既没有法律上的定性或定位亦难以使其在行政法治实践中得到有效操作，主要是责任追究中的操作。三则，持续状态的行政违法的探究必须紧紧围绕行政法学理论和行政法治实践展开。从上列三个切入点出发，持续状态的行政违法行为应当具有这样一些本质属性。
第一，持续状态的行政违法行为具有违法性。持续状态的行政违法的第一个本质属性是其行为的违法性，这是必须强调的一个属性。行政违法是就相关当事人违反行政法的规定而论之的，持续状态的行政违法是违法行为的类型之一。无论在什么情况下，其都不能超出行政违法这个大的范畴，在行政法治实践中，持续状态的行政违法与一般的行政违法有一个区别，这个区别便是一般的行政违法其行为的违法性是非常明显的，违法行为的时间限制和空间限制都使其不会发生违法与否的争论。例如，当某一行政相对人违反《行政处罚法》对其他公众实施殴打等行为时，这种行为方式的一次性和时空上的明确性都不会产生违法与否的争论。然而，持续状态的行政违法则是另一种情形，其在时间段位上所表现出来的是一个过程，这个过程足以随着岁月的流逝将不合理的东西变成形式上合理的东西。例如，在行政相对人违章搭建的情况下，构筑物的存在本是不合法的，但由于搭建物长时间的存在很可能使其从形式上成为合法的东西事实上，在我国法律制度中存在这样一种情形，当然这是计划经济年代的产物，某一公有房屋原来为他人享有使用权，但某人通过非法手段占有了他人的住房，如果这种占有超过了一定年限，有关部门就会认可现住户的住宅权，这其中可能是出于社会稳定的原因，但行政违法随着时间的推移变为合法却是一个非常独特的现象。
。我们说，持续状态的行政违法具有违法性是一个绝对命题，即无论持续状态的行政违法经过了多久的岁月，都不会改变其违法性质之本质。还应指出，持续状态的行政违法由于可能跨越较长的时间段，而在这个时间段位上，原来可能是违法的法律已经被废止、被修改，其违法行为状态在新的法律的规定中已经不再违法。但是，在笔者看来，原来法律确立的行政行为的违法性不应由新法的出现而变为合法，因为，持续状态行政违法的始点与其终点不能割裂。持续状态行政违法的违法性还有一个问题应当引起注意，即这个行为违反的法的定位。换言之，违反什么样的法才是违法性的最低标准。依《全面推进依法行政实施纲要》的规定，行政法的最低层次是政府规章，那么，将违法性中法的定位限定在行政规章这个底线上是有道理的，这可与《中华人民共和国立法法》的规定契合。之所以要强调这一问题，是因为在行政法治实践中，一些行政机关以行政规范性文件作为底线确定行政相对人行为的违法论，这既大大降低法的位次，又对行政主体的权力有可能由不当变为合法。
第二，持续状态的行政违法具有主体的单一性。违法行为中的主体是违法行为是否成立的关键问题。任何违法行为都是对一定主体而言的。然而，在行政法治实践中行政违法主体的形态却十分复杂。在有些情况下，一个违法行为由多个主体实施，而在另一些情况下，一个主体实施多个违法行为，还有一些情况是在一个行政管理活动过程中存在违法主体与违法行为复合交织的情形。当然，这些复杂的行政违法行为与主体的关系不是我们在这里研究的问题。但是，持续状态的行政违法行为其主体与行为的关系相对来讲要比一般违法行为复杂一些。如一个持续状态的行政违法由于时间跨度长，涉及面广可能会有若干主体介入，或者一些本不是持续状态违法行为的主体被误认为是违法行为主体，还有可能因为不同主体在持续状态违法行为中的出现，导致将一个持续状态的行为违法予以分割，将其认定为两个以上的行政违法。基于此，我们必须从主体的特性上揭示持续状态的行政违法行为。即是说，持续状态行政违法是就单一主体的行政违法而言的，所谓单一主体是指在一个持续状态的行政违法行为中，其主体的权利义务是以一个相对稳定的格局出现的，或者只有一个行政相对人个体或组织，或者有两个以上的个人和组织，但其在违法行为中的权利与义务不能分割，还是一个主体形态。显然，在有些行政违法中，此一主体承受了彼一主体的权利与义务，例如，在一个非法占有耕地的持续违法行为中，原先占有耕地的主体将其占有权转让给了另一个行政相对人，这个主体和占有权转移的情况似乎出现了两个主体。但是，对于一个持续状态的行政处罚行为而言，我们应当将这个违法行为的主体视为一个，否则，就成了两个独立的行政违法行为。至于在违法行为主体转移的情况下，我们是以连带责任来追究，还是以其他形式来追究则是另一范畴的问题。应当指出，持续状态的行政违法作为行政违法的一种，有可能出现共同违法，这种共同违法与其他违法行为中的共同违法一样，其虽然有多个当事人，但在行政法理论上，这种多个当事人仍然是此一违法行为中的一个主体而不是多个主体。总之，主体的单一性是持续状态的行政违法的一个本质属性，这也是防止将持续状态的行政违法予以分割而变为多个行政违法的重要标准。
