行政自由裁量权程序性控制模式的比较研究
时间：2021-04-01 12:04:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：现代行政法在赋予行政主体越来越大的自由裁量权的同时也在积极寻求有效的权力控制模式。在司法审查、严格规则、正当程序等诸多控制模式种程序控制具有独特的独特价值，而英美法系和大陆法系国家在对行政自由裁量权程序控制方面已有不少先进制度与成功实践，比较分析域外的控制模式对构建我国行政自由裁量权程序性控制制度具有借鉴意义。
关键词：行政自由裁量权；程序性控制；比较研究
一、域外行政自由裁量权程序性控制之模式
（一）普通法系国家程序性控制模式的理论及实践
以英美为代表的普通法系国家，虽然承认行政法的存在较晚，但是由于普通法系国家具有重视程序、注重运用程序控制行政权力行使的法律传统，因此，它们对于行政自由裁量权的程序性控制理论研究比较系统，实际运用也比较发达。
1.英国
英国行政法学家威廉·韦德认为：“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。现代统治要求尽可能多尽可能广泛的自由裁量权；……法院应当确定那些限制，以在行政效率与对公民的法律保护之间作出最为适当的平衡……专断权力和无拘束的自由裁量权乃是法院拒绝支持的，它们编制了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的的行使，它们还设定了严格的程序性要求”。
在传统上，大陆法系行政法所关注的行政诉讼和实体性问题（如公法和私法的区分）而不是程序问题，而英美行政法则更多地信奉实体权利主要是由程序来保障这一理念。在受英国传统影响的普通法国家的司法审查活动中，广泛应用英国传统的自然正义原则或者程序公正原则，此项原则为法院在程序方面监督行政自由裁量权提供了普通法上的依据。英国通过阐发自然正义原则，法院设计了一套公平行政程序法典。
在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则，英国普通法院依据“合理标准”对行政机关自由裁量进行司法控制。英国很多著名法官对于不合理的标准形式都有过非常生动的描述：“如此荒谬，以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准（格林法官语）；如此错误，以致有理性的人会明智地不赞成那个观点（丹宁法官语）；如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意（迪普洛克法官语）”。英国的合理性原则正是程序正义原则在普通法院控制行政自由裁量权方面的运用，普通法院通过审查自由裁量行政行为是否合理，切实确保了行政自由裁量行为的作出必须遵循严格的法律程序，这有效地控制了行政自由裁量权的滥用，是英国依法行政的有力保障。
2.美国
与英国相比，美国更加注重运用法律程序来加强对行政自由裁量权的监督和控制。随着自由裁量权的扩张，程序公正越来越受到重视，甚至有凌驾于实体公正之上的趋势，它甚至要求排除任何合理怀疑。对于程序公正，美国称之为正当法律程序，并出台一部联邦行政程序法，专门对联邦官员的权力行为进行程序规范。如美国《联邦行政程序法》明确规定：对于行政机关“独断专行、反复无常、滥用自由裁量权的行为”，法院有权宣布其非法而予以撤消。戴维斯教授在《自由裁量权的公正》一书中对控制自由裁量权进行了深入研究，他利用传统的行政法模式，探讨了如何在程序方面保障自由裁量权的公正行使。虽然自由裁量权的行使不可能有一个简单的一致的程序，因为自由裁量权的重要性和内容不同，权力的性质不一样，而且灵活性大，所以自由裁量权行使的程序规则具有高度的复杂性和多样性，然而所有自由裁量权的行使必须具有公正性质，因为自由裁量权能够存在，不仅因为它具有必要的性质，也因为它具有公正的性质能够适应各种具体情况，所以监督自由裁量权公正地行使，这也是保障自由裁量权存在的绝对要求。
随着政府职能的扩大和社会的发展，传统的控制模式对有效控制行政自由裁量权越来越变的无能为力，于是出现了一种新的控制理论——多元主义的合法论：行政机关在行使自由裁量权时，必须使受到该权利影响的各种利益都能参加，行政机关不能认为自己代表公共利益，可以自由决定政策，不让受影响的利益参加。行政机关在行使自由裁量权时，如果在程序上保障各种受影响的利益参加，这不仅符合民主政治原则，也符合公共利益，也就是合法行使权力。
（二）大陆法系国家程序性控制模式的理论及实践
以法德为代表的大陆法系国家，虽然具有注重实体性法律问题而忽视程序的传统，但是由于程序的形式性使得正当程序模式的行政法具备了适应时代变化和不同民地域差异的时空兼容性，因此，对正当程序模式的借鉴已经成为重建现代行政法的基础。
1.法国
作为行政法的母国，法国不仅具有独立的行政法院系统和完整的行政法体系，而且还较早完善了行政自由裁量的理论。在对行政自由裁量行为控制方面，法国行政法院有权撤消行政机关行使自由裁量权时不是出于公共利益，而是出于私人利益或目的虽符合公共利益、但不符合法律授予这种权力的特别目的，以及程序滥用而作出的行政自由裁量行为。例如，法国行政法院认为在作出决定之前必须听取双方当事人的意见。不仅在有关纪律处分的行政诉讼，而且在其他一些因政府没有给当事人提供陈述意见的机会，或者没有让其询问证人而引发的行政诉讼中，“听取双方意见”的要求一定要加以遵守。此项要求在法国可以称为“相互质问”原则，该原则要求任何一方当事人都必须拥有对另一方当事人所提出的主张加以质问的权利。在法国，通过向行政法院行政部的人员和政府专门机构的咨询，行政争议的原告在获取事实和了解法律两个方面皆可以得到有效的帮助。“程序越权”是对自由裁量行政行为进行司法审查的基本根据，“违反形式”也是当事人对行政行为的效力提出异议的一项重要根据。法国行政法院对实质形式和非实质形式加以区分，如果自由裁量行政行为不是按照实质形式的要求作出的，就可能在随后的争议解决过程中被认定为无效。
不仅如此，法国还率先发展了孟德斯鸠的“滥用权力”概念和理论，提出了“新滥用权力”论。其主要内容是：行政权力在法律范围内仍有滥用的可能，而这种滥用同样可以侵害公民的利益和公共利益。在法律范围内的自由裁量是行政机关行使权力的一种法定方式，它本身是行政机关的一种权力，但仍然可被滥用，这就是行使合法权力的“权力滥用”。事实上，现代行政机关的许多行政行为虽然合法，仍然在侵害公民权益和公共利益，如官僚主义、专横等等不合理的行为。“新滥用权力”论强调运用现代价值标准衡量政府的自由裁量行为，把人们对滥用权力的认识提升到一个新的高度，同时滥用权力也成为行政法院撤消行政决定的一个重要理由。
