保障农民公平分享征地增值收益问题探讨
时间：2021-03-24 16:07:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：土地征收中增值收益的产生是土地自然增值、土地投资增值、用途转变增值等多种因素综合作用的结果。现阶段我国征地增值收益分配的主要问题是农民收益分配比例低、收益分配程序不完整、收益分配监管不健全。征地增值收益分配的价值取向应坚持公平公正原则、利益均衡原则和平等保护原则。据此，当前推动农民征地增值收益分配制度改革的路径选择是适当提高农民分配比例，合理降低政府的分配比例，保障农村集体的分配收益，完善收益分配正当程序以及健全收益分配监督机制。
关键词：土地征收；增值收益；分配比例；公平公正；利益均衡
中图分类号：F3211文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0077-03
基金项目：陕西省教育厅项目“农地征收中增值收益分配的理论探讨与制度构建”（14JK1267）。
作者简介：史卫民（1973-），男，陕西洋县人， 西安财经学院法学院副教授，研究方向：土地法、农村经济法制；
欧阳远丛（1993-），女，西安人，西安财经学院法学院2016级经济法学硕士研究生，研究方向：经济法、农业经济法制。
随着我国城市化和工业化的快速推进，大量的农村和城郊土地被征收为城市建设用地，而征收与出让之间巨大的差额以及如何分配成为各个利益主体矛盾冲突的焦点，甚至影响到了农村发展和社会稳定。如何使被征地农民的土地财产权益得到更好保障，在兼顾国家、集体、个人公平分享征地增值收益的基础上，更多地使征地增值收益向农民倾斜，合理提高农民的分配比例，是现阶段社会各界高度关注并急需解决的现实问题。质言之，改革征地增值收益分配要以市场化为导向，在平等保护的基础上，兼顾公平和效率，以实现法治规制下的利益平衡。[1]
一、征地增值收益内涵与来源分析
土地征收增值收益是指农村集体土地被国家征收的过程中，由于自然因素、人为投资、用途转变而导致土地价格上涨所产生的收益。土地增值收益的来源是研究公平分享增值收益的前提和基础，也是建立兼顾国家、集体、农民收益均衡分配的重要因素。
土地征收中增值收益的产生是国家政治、经济、社会、文化等多种因素综合作用的结果。一般来说，主要包括土地自然增值、土地投资增值、用途转变增值。土地自然增值主要源于经济社会发展和人口的聚集，特别是工业化和城市化的快速发展使得人们对土地的需求日益增长，而土地的有限性和稀缺性导致土地供不应求，从而使土地的价值不断增长。土地投资增值包括土地使用者的投资增值和国家的投资增值。土地使用者在土地种植和使用过程中通过增加肥力、引水灌溉、土地平整等各种投资提高了土地的生产力和单位面积的效益，从而使土地增值得到提高。国家对公共基础设施、生态环境的不断投入提高了土地的经济效益和利用能力，这属于间接性投资增值。而对征收土地的整理、开发形成的增值属于直接性投资增值。用途转变增值是指当土地由低收益用途向高收益用途转化过程中土地价格上升而形成的增值。土地征收增值收益即是把农村集体土地从农业用地转变为城市建设用地过程中地价上升而引起的土地增值。[2]
根据民法原理，土地属于原物，由土地用途转变产生的增值收益属于孳息，按照孳息一般随原物所有权的原理，土地征收中的增值收益应该属于原物所有权人，即农村集体经济组织与农民。但由于土地征收增值收益是由自然因素、人工投资、用途转变甚至市场供求关系等多方面共同作用的复杂过程的结果，特别是国家对公共设施、基础设施、生态环境的投入与改善占到土地增值的较大比例，因此不能否认国家对征地增值收益的分享。这也是目前学界主张土地增值收益分配“公私兼顾论”的主要理由，即土地征收产生的增值收益应由国家、集体、农民共同分享。至于国家、集体、农民究竟应占多少比例，则是一个复杂而又较难分清的问题，只是由于实践中国家对增值收益分配占比较高，并由此带来诸多矛盾和问题，所以，应当考虑合理适当提高农民的分配比例，以此来保护农民的土地财产权益和长远发展。
二、征地增值收益分配的现实问题审视
1.农民收益分配比例低。农村集体经济组织是农地所有权的权利主体代表，农民拥有农地的承包经营权，但实践中农民对于征地增值收益的分配处于弱势地位，增值收益分配的比例最低。土地是农民生存和发展的根本，理应在土地征收中获得合理的增值收益，但现实是农民在土地征收过程中所获得的是政府依照土地原用途，即“農地年产值”的标准给予的补偿，过低的标准完全不能弥补农民在住房、就业、养老以及子女教育等方面未来的长远支出。而政府却将低价征来的土地以建设用地的价格出让，从而获得巨大的增值收益。再加上地方政府为了追求自身政绩和实现本地区经济社会发展目标，会采取一些优惠措施降低土地的出让价格，也给土地使用者带来了较大的利益增值空间，[3]这样一来，被征地农民所分到的土地增值收益就更加微薄。国务院发展研究中心对征地增值收益分配的一项调查结果显示，在征地增值收益分配的各方主体中，投资者占到40%—50%，地方政府占到20%—30%，村级组织占到25%—30%，农民最终分到的款项仅占到整个土地增值收益的5%—10%。[4]
2.收益分配程序不完整。《土地管理法》对土地征收补偿方案的公告进程和时间方面有部分相关规定，但并不完整，其中并没有详细的土地增值收益分配过程的刚性规范，也没有规定被征地农民在增值收益分配过程中的谈判权利。我国的土地征收相关法律在名义上规定了被征地农民如果对征地收益分配过程存在争议，可以向当地政府机关或者向上级相关部门进行举报维权。但在现实土地征收过程中，如果被征地农民对土地增值收益数额以及征地增值收益分配方案存在意见时，政府往往采用置之不理的态度，使得这类规定形同虚设，阻隔了被征地农民在对征地增值收益分配或因征地安置等存在分歧时的维权处理途径。与此同时，现行法律对征地增值收益分配的流程基本没有明确的规定。在分配程序不规范不健全的情况下，地方政府通常以其“拟定计划”“会议纪要”等无法律效力的“红头文件”作为依据，忽视了被征地农民的知情权、参与权和异议权等权利，影响了增值收益分配依法依规、公开透明的进行。
