中国农村合作金融机构改革的法律保障
时间：2021-03-09 12:05:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：随着农村经济产业化的形成，农民必然对合作金融制度产生强烈的需求，迫切要求打破原有均衡状态的利益机制而寻求新的制度突破。农村合作金融机构改革的核心是产权制度创新，改革现行的不合理的农村合作金融产权制度。改革能否顺利进行，关键取决于法律制度的保障。文章从农村合作金融机构改革存在的法律问题入手，通过分析法律保障的必要性和可行性，提出了农村合作金融机构改革的法律保障对策。
关键词：农村金融；合作金融；改革；法律保障
中图分类号：DF438;F830.34
文献标志码：A
文章编号：1008-5831(2007)06-0090-04
一、对农村合作金融机构改革实施法律保障的必要性
(一)实施法律保障是由农村合作金融机构的特殊性质决定的
合作制是独立的商品生产者为了解决经济活动的困难，获得某种服务，按照自愿、平等、互利的原则组织起来的一种经济形式，合作制本质特征是社员入股组成，实行民主管理，主要为社员服务。合作社追求的主要目标不是利润。而是为社员服务，盈利也不是为了分红，而是用于积累。入股社员的互相服务、互相合作这一宗旨决定了农村合作金融组织经价活动的非盈利性，它与商业银行追求利润的最大化有着本质区别。同时，农村信用社与商业银行在性质、经价体系、经价范围、经价特点等方面有着本质差异。沿用《商业银行法》来规范农村信用社有悖于合作制性质，也不能适应它对金融改革开放和金融业务创新的需求。法律作为社会控制的一种方式，有其相对特定的调整对象和调整范围，不同的社会关系应有不同的法律规范。因此，尽快地为农村信用合作社立法，才能实现对其管理的合理性、有序性和有效性。
(二)加快法律保障是农村合作金融机构改革面临的现实需要
首先，农村信用社逐渐脱离了合作制的轨道，片面追求银行化、商业化，最终导致调控目标失调、权利义务关系混乱、经价危机和风险积累。农村信用社长期以来产权不清、方向不明、经价不规范、信用社自主权得不到有效维护等问题成为困扰信用社发展的主要因素。其次，用商业银行的要求和标准来制约农村信用社。造成其负担过重，如税收种类过多，税率过高，存款准备金高等。最后，没有法定的组织体系和管理体系，以致很多地方出现行政干预信用社贷款，执法部门频繁对信用社检查处罚，乡镇企业大量逃避信用社债务，政策性侵犯等侵害信用社合法权益的现象。比如农业银行和农村合作基金会的不良贷款被强行划入农村信用社，降低了农村信用社的资产质量和经价效益，削弱了信用社的竞争实力，使农村信用社与商业银行之间缺乏公平的竞争环境，由此造成了农村信用社资本充足率低、客户不稳定、抗风险能力差等信用危机。
(三)实施法律保障是农村合作金融自身发展完善的内在要求
商业银行和信用社脱钩以后，国务院出台了一系列行政法规，各地农村信用社也按合作制原则进行了规范，农村信用社作为合作金融组织在农村经济中不可替代的地位和作用日趋显露。但信用社的宗旨原则不统一、具体规定不协调、规范力度不大等问题日益突出，再加上农村信用社长期以来粗放经营，疏于管理，员工的服务意识淡漠。管理人员自身素质低，同商业银行相比软硬件设施建设和投入滞后，这些都给农村信用社在央行再贷款、商业承兑汇票、开户结算等业务开展和创新带来了诸多限制。另外，农村信用社联社和信用社都是依法成立的，是经中央银行核准的独立法人，其管理和监管中单纯依靠纵向领导力度不够。迫切需要法律的制衡和协调。
(四)用法律来保障农村合作金融机构改革是法律自身特性的要求
市场经济条件下，法律作为一种可预见的透明的规则，其本身的稳定性、延续性、严肃性、约束力和强制力。使农村合作金融的业务经价、保障措施、风险防范、权利义务关系得到了强有力的支持和维护。以法律的形式确立合作制原则，信用社的地位、作用、权利义务、经价范围、管理体制、风险防范系统等才能得到规范和有效的调整。
二、农村合作金融机构改革的法律保障措施
(一)完善农村合作金融机构改革的立法思路
提高立法质量，使合作金融法具有可操作性。长期以来，金融立法的指导思想是宜粗不宜细，原则性规定占有相当比例，造成一部分金融法律法规在实践中难以适用，得不到有效执行。因此，要转变立法的指导思想，在合作金融立法中采用宜细不宜粗的立法原则，使其规范明确，且衔接性、适应性、系统性和操作性强，便于贯彻执行。
法律保障应具有前瞻性，以适应农村合作金融改革、开放和金融业务创新的需要。经济对法律具有基础的作用，经济形态的创新和发展特别需要完善的法律制度来促进和保障，所以农村合作金融立法要能科学地预测可能会遇到的问题并加以规范。市场经济是法制经济，农村信用社作为合作金融机构与其他金融机构一样，必须依法办社，依法经营，其合法权益也应受到国家法律法规保护，任何单位和个人不得侵犯干涉。目前要加快立法步伐，尽快制定出台《合作金融法》，把合作金融的性质、地位、作用、职能以法律形式确定下来，使农村信用社可在未来依法行使自己的职能、任务。通过立法，保障信用社资金财产权益不受侵害，保证组织机构完整。
创造使农村合作金融改革法律发生作用的条件和环境。中国农村合作金融的经价宗旨是面向“三农”，所以普遍提高广大农民的法律意识，大力宣传合作金融法的意义，是立法实施的基础。同时农村合作金融组织的经价和管理人员也要努力掌握基本的法律知识，以切实保障法律的实施。
(二)完善农村合作金融机构改革的立法框架
通过合作金融的立法，从法律上对农村合作金融组织的性质、成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨和管理制度等予以细化的规定，使合作金融能依法经营，为其稳定运行提供有力的法律保障。先行制定《合作金融法》及监管条例，以法律的形式明确合作制原则，对合作金融性质、机构模式、治理结构与产权形式、业务监管要求、法人治理结构等进行确定，在法律框架下实施有效监管；制定农村信用社机构兼并、重组、改制及市场退出等有关法律和政策法规，以规范农村信用社的兼并、重组、改制及市场退出；建立农村信用社市场退出的保险机制，对某些经营恶化的农村信用社实行破产关闭，做到优胜劣汰；建立存款保险制度，保护存款人的合法利益，促使投资人和存款人增强风险意识。
(三)健全农村合作金融机构的法人治理结构
信用社民主管理制度逐渐转向现代商业银行的法人治理结构。随着合作金融组织规模的扩大，不同性质的社员间的持股比例差异扩大，一人一票制难以调动大股东投资积极性，突破一人一票制，对大股东给予票数加权。信用社规模扩大，会导致专业化、职业化管理阶层的出现，产生“职业经理革命”，打破原有社员与管理者统一的自我管理模式，出现社员与管
