如何在教育管理中约束“非国家权力”
时间：2021-03-01 16:01:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
作者简介：周涤烦，沈阳师范大学国际商学院法学（国际经济法）专业学生。
一、问题的提出
教育行政管理中主要存在着以下几种管理关系：一是各级政府及其教育主管部门与作为管理对象的学校、教师和学生的管理关系；二是学校的管理方与教师、学生之间的管理关系；三是教师与学生之间的管理关系。第一种关系中，管理方拥有国家行政权力，容易对被管理方造成侵权，这个容易理解；而第二种关系中，学校作为管理方，但并非拥有国家权力，却也屡屡出现对师生权利侵犯的案件。我们不禁要问，难道学校也有强制性的行政权力？教师对学生呢？也是如此？本文以“非国家权力”的概念出发，用以研究教育管理活动中存在的侵权行为，最后提出如何对“非国家权力”进行约束的具体措施。本文的研究对象也就主要针对上述管理关系的后两种。
二、教育管理中的两种不对等关系
《中华人民共和国教育法》中明确规定了学校对教师、学生具有管理的权利，但这并不能说明学校就具有了强制性的行政权力，具有行政主体地位。因为，学校作为事业单位，与医院、科研机构、甚至于企业在对内部的管理上，并没有什么区别，都是具有法人身份，具有在教育活动中对内部的管理权利。教育法所赋予学校的这种“行政管理”与社会公共管理的的行政管理不是同一概念，管理的目的和管理者的法律地位都不一样。相关的行政法体系将这两种行政管理分为“公共行政”和“一般行政”，公共行政着眼于整个社会，是以追求社会公共利益为目的，拥有法律赋予的强制性的权力；一般行政主要是以其组织内部的一般勤务性和服务性事务为对象和范围，追求的也是也自身组织的利益为主。因此，从法理上，绝不能将二者混为一谈。那么，既然学校在法律意义上并不是“行政主体”，没有相应的强制性权力，为什么会出现那么多的侵权行为呢？我们认为，主要就是因为教育管理中存在着不对等的关系。从管理的角度讲，对于教师和学生，学校始终是管理者，他们之间不具备对等的关系。相应的，教师与学生之间也是如此。我们认为，这两种不对等的关系才是导致教育管理中侵权行为发生的根源。据统计，教育管理中的侵权案件，数量从多到少依次为教育行政管理机构对学校、学校对师生、教师对学生。可见，“权力”的大小产生了重要的影响，不管是“国家权力”，还是“非国家权力”，都有“权力”侵害被行政方，缺乏相应的约束。本文下一部分将重点阐释“权力”在教育管理中的实质。
三、教育管理中“权力”阐释
权力，可以说是一种力量，一种趋势他人服从的力量，一种即使他人抵触也不得不按照權力所有者的意愿服从的力量。权力以其掌握的某种资源，将意志强加于受其约束的一方实现控制。一般来说，权力的来源有以下几种：一是强制性权力。权力的行使方往往具有令人惧怕的能力，如果不服从即将产生消极的后果，如：政府的权力。二是奖赏性权力。这种权力拥有给予对方带来收益的能力，因此得到服从。如给人发工资奖金的权力或者能够提供就业、晋升机会的权力等。三是法定性权力。这种权力可以涵盖上述两种权力，但是范围更广泛，因为这种权力来源于法律，服从这种权力意味着守法，否则则是违法。这种权力还包括组织成员对其管理者的权威认可，具体到学校里，校长对师生的发号施令和教师对学生的指令，后者往往都会习以为常地遵照执行。四是专家性权力。这是来源于专业知识和技能被认可的权力，行使方可以通过这种影响力加以施压。五是参照性权力。这种权力来源于个人魅力的施以影响，行使方因为品德、个性、能力等原因被人尊重、喜欢甚至是崇拜，他就拥有这种权力。比如学校里深受学生爱戴的老师。
作为一个组织的学校，拥有着前三种权力，而其管理成员和教师也可以在此基础上拥有后两种权力。试想一下，当五种权力于一身的人，在权力的行使中出现偏差，将会对被管理方施以什么样的影响，甚至是侵权乃至伤害。由此我们可以发现，即使是国家权力不在场的时候，这些“非国家权力”也由于“权力”本身的自我膨胀特性容易出现侵权的情况发生，如果不对之加以监督和约束，受到侵害的几率就会越来越大。
四、对教育管理中“非国家权力”的约束
（一）约束方式
对教育管理中“非国家权力”的约束方式可以总结为两种：一是以立法的形式将学校、教师、学生各自的利益边界予以界定，规范各自的权利和义务，给予被管理方合理的自由范围，以法律的形式约束“非国家权力”，以国家的强制力严格执行；二是把“非国家权力”暴露于公众的视线内予以约束，这种方式要求加强校方的信息公开，使政府、社会、民间组织、新闻媒体和家长都随时能够了解学校相关信息，便于监督。
（二）法律约束方式的要点
1、必须从法律的角度明确教师和学生应该拥有的权利。可以根据已有的相关法律规定，结合当前时代和社会发展的新情况，将应然权利转化为法定权利。比如学生不穿校服的权利，学生的穿着自由作为公民的表达自由权的一种，在不违反法律的前提下，应当受到法律的保护，但在现实中却长期被绝大多数学校所剥夺。
2、必须以法律的形式规定学校和教师所拥有的“非国家权力”中，哪些应该受到限制。比如我国现行《教师法》中就有一些关于教师受到“权力”损害时的规定和教师损害学生权利时的处罚依据。我们只需在类似的法律规定的基础上，结合目前时代背景和社会发展的新情况做一定修订和完善即可。
3、必须坚决贯彻“违法必究”和“执法必严”的国策，只有执行力到位了，教师和学生应该拥有的权利才能得到充分的维护，不然再好的立法也是空谈。在立法逐步完善的基础上，加强执法的力度，做好法律的落实才是约束“非国家权力”的关键。
（三）监督约束方式的要点
监督约束方式最重要的一点就是加强相关教育行政机构和学校的信息公开，只有信息透明了，权力才有可能被监督，才能被约束。为此，教育部先后出台了《高等学校信息公开办法》和《关于推进中小学信息公开工作的意见》，就是为了解决教育管理中的信息不对称问题。实行信息公开制度，是实现监督约束方式的根本手段。它有利于对“非国家权力”的运用加以监督，有利于对弱势方的保护，有利于实现相关主体的知情权、参与权、表达权和监督权，提高管理的效率，从而实现对教育质量的提升。（作者单位：沈阳师范大学国际商学院法学）
参考文献：
[1]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京大学出版社，2003.
[2]褚宏启.学校法律问题分析[M].法律出版社，1998.
