保障性住房物业管理财政补贴机制研究

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　　摘要：物业服务收费问题一直是保障性住房物业管理的难点，因此，在适当提高物业服务收费标准以维系物业服务企业运营时，需要政府以财政补贴的形式保障住户的生活水平不因此降低。通过实证调查提出完善保障性住房物业管理财政补贴机制的建议并以广州JS保障小区为例尝试对物业管理财政补贴进行测算。
　　关键词：保障房，物业服务，财政补贴
　　中图分类号：F293.33文献标识码：A
　　文章编号：1001-9138-（2015）09-0074-80收稿日期：2015-08-26
　　保障性住房（以下简称“保障房”）自推出以来为一部分城市中低收入家庭解决了住房困难，成为一种重要的社会保障方式。然而，随着保障房建设规模的扩大，保障房物业管理问题也逐渐突显，成为制约保障房建设的一个突出问题。国家发改委虽然发文放开非保障性住房物业服务的定价管理，但保障房物业服务收费（以下简称“物业收费”）的政策没有改变。因此，保障房物业收费问题仍然没有解决。
　　本文以广州JS保障房小区为例，通过实证调查的研究方法，总结保障房小区区别于商品房小区的特点，阐述保障房物业收费存在的问题并分析其产生机理，在此基础上提出改进建议。
　　1 保障房小区特点
　　1.1 房屋产权形式多样
　　我国保障房建设至今已有二十多年历史，由于不同时期政策规定的不同，形成目前多种产权形式的保障房产品。从产权性质上进行分类，保障房小区可分为三种类型：一是混合型小区。这类小区可能同时存在商品房、廉租房、公租房、经适房、限价房等多种产权性质不同的住房产品。二是政府与个人共有产权的限价房、经适房小区。三是政府拥有完全产权的廉租房或公租房小区。第三类公租房小区中政府是唯一业主，在物业服务企业（以下简称“物业企业”）选择、物业服务标准及收费等问题上有绝对话语权。但在第一类小区和第二类小区中，由于小区内房屋产权性质复杂，住户（业主和使用人）利益诉求多样，使得物业收费问题变得复杂。究其原因，“物业产权属性决定物业管理产品属性，进而影响物业管理产品产权安排”，保障房小区物业收费难是市场化供给和房屋产权属性模糊的结果。例如，持有限产权的经适房、限价房住户会更倾向于行使业主的权利，希望接受更为优质的物业服务，而没有产权的廉租房、公租房住户则更多希望政府介入保障房小区的物业管理，竭力争取少缴或不交物业服务费。不同的利益冲突同时存在于同一个小区中，若全盘照搬商品房小区的物业管理模式将使物业管理工作难以展开，也因此，以个人拥有完全产权为前提所制定《物业管理条例》无法完全适用于保障房物业管理。例如，《物业管理条例》对经适房等保障房产品中政府的投票权如何行使没有明确规定，在双过半的投票权规定下，作为大业权人的政府（代表国有产权）行使一票的投票权。此外，在政府作为唯一产权人的保障房小区中，物业管理事务实际转变成政府职能，既加重政府的社会事务管理工作，也有违“大社会小政府”的社会发展趋势；同时，政府部门事事介入有公权力滥用的嫌疑，也可能会忽略住户的利益诉求。
　　1.2 住户结构特殊
　　保障房小区住户结构特殊，多数年龄偏大，家庭收入普遍较低，重症、残疾、精神病等特殊情况较一般小区多。以广州JS保障房小区为例，该小区总建筑面积49.08万平方米，共6288套住宅，自2008年到现在已入住5000多户，其中3000多户为廉租房。经本次调查，在247位受访者中，年龄29岁及以下的仅占5.7%，30到59岁之间的占80.8%，70岁及以上的占1.6%。85%为已婚，8.1%为未婚，离婚、离异、丧偶的有22位，占近10%。收入方面，超一半（52.1%）的受访者家庭人均月收入在500元以下，32.7%的受访者家庭人均月收入在501到1000元区间，如表1所示。从实地调查情况看，多数受访者家庭劳动力不超过2人，而家庭人口数却多达5-6人。此外，在247户受访家庭中，家中有残疾情况的就有39户，高龄情况的有14户，重症情况的有13户，精神病情况的有4户。特殊家庭集中是JS保障房小区的一个突出问题，这对该小区居住安全与和谐产生严重影响。如有些精神病患者病情发作时会往楼下扔重物，或者大声吵闹影响其他住户。保障房建设的初衷是为保障城市低收入群体获得适当的居住保障的人权，以满足其“安全、和平和尊严”的价值需求，但在城镇化过程中，市场上能够满足低收入人群的住房极度缺乏，从而造成了贫困的集中，而当这一群体扎堆涌入保障房小区时却又形成另一个贫困的圈子。诚如Edward Doherty所言，“有限的住房选择造就了贫困的高度集中”。低收入群体的过度集中，使得保障房小区演变为特殊群体的“围城”，出现特殊人群从居住割裂到社会分层割裂的趋势。
　　2 保障房物业收费存在问题及原因分析
　　2.1 物业收费标准偏低，企业运营压力大
　　2014年12月，《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》中放开非保障性住房物业服务的定价管理，回归市场调节，但对保障房依然实行政府指导价标准。在这一“保本微利”的政策调控下，保障房小区物业管理收费远低于市场价格。以广州JS保障房小区为例，小区住宅建筑面积共44.65万平方米，每月物业服务费收入35.69万元，平均收费为0.8元/平方米/月。根据广州物业收费分级指导价标准（最低五级的级别收费标准为0.62元/平方米/月，最高一级级别的收费标准为2.8元/平方米/月），JS保障房小区的物业收费标准接近最低级别，尚未达到第四级别。其价格反差亦可从另一组调查数据得到反映。根据2015年1月南方报业组织的“广州超50盘物管费大调查”的数据，被调查楼盘的物业管理费集中在2-4元/平方米/月之间，与JS保障房小区同样规模较大的小区，如广州雅居乐花园、南沙奥园、花都合和新城、番禺奥园等商品房小区，其物业收费分别为2.2、1.95、1.7、1.25元/平方米/月。在收费偏离市场正常轨道的情况下，大部分物业企业只能通过减少人员、降低服务水平来维持物业管理的运营甚至退出。

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