[从解决城乡结合部地区问题看城市发展阶段转型] 城乡结合部就是农村吗

　　※城乡结合部问题实际上可归纳为两个系列的问题：一是属于外来人口剧增引起的问题；二是属于原住居民的城乡二元结构问题。 　　※其实人口多并非是造成城市问题的必然根源，不过是人口超过城市各种设施承载力和管理滞后的表现。而造成此问题的基本原因是传统理念与原有制度的落后。
　　※人们其实不必刻意用“城市化”去消灭农村或村庄（无论是在远郊还是近郊城乡结合部），因为农村将享有同城市一样的生活、福利和服务条件；不必刻意用“城市化”去改变乡村景观，而可以在城市景观、乡村景观相互交融的空间上，实现城乡之间分工互利和共同繁荣。将城市的生活条件与乡村的优越环境相融合，就是后工业化阶段理想的“城乡一体化”。
　　一、研究综述：什么是“城乡结合部问题”？
　　
　　自20世纪90年代中期以来，城乡结合部问题逐渐成为首都城市发展中的突出问题。对于此问题的研究也作为一个不间断的主题，不同的研究者在不同的时期，从多方面归纳了问题的所在和原因。
　　1998年，按照时任北京市委主管农村工作领导的要求，由北京市农村经济研究中心和市委研究室、市政府研究室共同开展了近郊城乡结合部经济发展问题的调查，揭示出制约城乡结合部发展的主要问题是：功能定位不明确，缺乏长远的经济发展方针和目标；农民转居后的生存与发展遇到困难；经济体制改革滞后，集体资产处置亟待解决；管理体制不顺，管理方式转换滞后；对该地区工作的领导不明确，一些问题反复出现，相互推诿，难于协调。
　　本世纪前期，北京市社会科学院完成了城乡结合部管理体制改革研究课题，并出版专著《由城乡分治走向统筹共治――中国城乡结合部管理制度创新研究：以北京为例》。该成果认为，城乡结合部作为农村城市化先导地区，产生久治不愈的问题至少有两大因素：一是在体制转轨过程中，城市内部失地农民增加和城市外来“民工潮”两种力量冲击的交集；二是改革开放以来全方位的社会结构转型所引起的社会分化与整合，致使转型期内所有问题都集中出现在这一地区，旧有的社会整合模式难以适应变化，导致社会出现新的“断裂和失衡”现象。
　　2007年，国务院发展研究中心有关城乡结合部问题的调研提出的主要问题包括：土地问题，其中违章占地和土地利用的分散化、低密度的拓展方式而造成的用地浪费，是最大问题；经济问题，原有集体经济组织改革滞后于户籍和土地变化，集体经济投资主体不愿在城乡转换地区进行长期投资；人口问题，流动人口多且构成复杂，人户分离现象突出；基础设施问题，投入不足，硬件不配套，市政公用设施严重落后；环境面貌及社会治安问题。
　　2008年，由时任主管市领导主持，农村工作部门牵头进行了多部门调研，基本搞清了城乡结合部地区的现状和问题。该调研着重分析了城乡结合部地区存在的体制性问题：行政管理体制不顺，以户籍限定城乡，农居混居严重，很难在行政区划上及时准确地划定城乡管理界限，管理职能难以真正到位；基础设施和公共服务设施严重不足，政府投资少，基础设施建管多由村级负担，导致基础设施不足的状况严重；经济发展空间狭窄，绿隔占用集体土地未征、补偿又低，导致很多村产业萎缩，农民就业与生计问题严重；农民社会保障制度建设跟不上，保障水平和保障能力与城镇差距很大；经济体制改革滞后，主要是多数村没有完成改革，即使已完成改革的村，经济运行的封闭状态也没有打破，影响了集体经济对社会资本的利用；改制后的企业仍负担村级运转、安置本村就业、村民福利，企业负担沉重。
　　2009年，北京市有关部门对城乡结合部相关政策进行了全面梳理，指出了政策方面的主要问题是：解决各类矛盾的相关政策法规滞后、政策衔接不够、具体操作办法不明确等缺陷；体现在城市规划、绿地建设政策、产业发展政策、拆迁建设政策、土地政策、社会保障和社会管理政策等方面。其间，朝阳、海淀、丰台三区也分别进行了调查研究。海淀区的调查研究显示，城乡结合部地区居住人员总体上可分农民、居民和流动人口三大类，由于各类主体在收入和社会保障方式、生活习惯及文化程度等方面存在较大差异，使得共同生活在这一区域的各方主体在利益需求方面也存在着较大差异（见表1），因而解决城乡结合部问题的主线是：围绕城乡结合部地区农民、居民、流动人口三个不同主体的利益需求，处理好政府与农民、居民、流动人口的四方关系。
　　目前存在的城乡结合部问题与10余年前既有联系，也有不同。有些问题得到了初步缓解，有些问题更加突出。基于第二次全国农业普查数据，分析与农业生产和农民生活直接相关的基础设施（包括饮用水、电力、燃气及供热、交通、环卫、水利设施等）发现：许多村庄已经城市化或接近城市化，但不同类设施水平差异较为明显（见图1），基础设施的运营维护还较滞后，设施利用率较低。
　　城乡结合部不同地区的问题并不完全一样。从朝阳、海淀、丰台三区农村人口城市化、社会经济、居住及环境态势的综合评价看出，丰台整体水平较高，朝阳和海淀低于平均水平，主要原因是丰台的村庄之间相对较平衡，其他区村庄之间差距相对较大（见图2）。
　　综上所述，城乡结合部问题实际上可归纳为两个系列的问题：一是属于外来人口剧增引起的问题；二是属于原住居民的城乡二元结构问题。
　　
　　二、问题和成因之一：人口方面
　　
　　城乡结合部地区的人口剧增，是全市人口剧增的典型和主要地区。从改革开放到1996年以前，城乡结合部地区处于稳步发展时期；从1996年以后，这一地区进入了快速发展时期，在产业经济、常住人口、建设用地、建筑面积的规模和密度等各个方面，都呈现出快速增长的态势。按照功能区计算，在本世纪第一个10年中，城乡结合部地区生产总值从1340亿元增加到6108亿元，常住人口从590万人增加到894万人；以全市7.78%的土地面积，承载了45%以上的经济总量和常住人口。人口密度自2000年的4623人/平方公里，增加到到2010年的7000人/平方公里。
　　所有这些方面的增加，最终都表现为人口规模和密度的增加，而且主要是外来人口增加而导致的人口总量机械增长过快。在城乡结合部问题凸现之前，在20世纪90年代，北京市域的流动人口突破了100万人，90年代中期突破了300万人。到2010年第六次全国人口普查时，常住人口中外省市来京人员为704.5万人，与2000年第五次全国人口普查相比增加了447.7万人，平均每年增加44.8万人，年平均增长率为10.6%；外来人口在常住人口中的比重由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%。外来人口增长成为全市及城乡结合部地区常住人口增长的主要因素。
　　为什么会形成人口剧增的现象？至少存在着宏观层面的“推动力”和区域层面的“拉动力”两方面因素。从宏观来看，改革开放启动了我国工业化的新阶段，在20世纪80、90年代之交，工业化进入了中期阶段，大量农业富余劳动力向工业化、城市化地区转移成为合乎必然的趋势。东部地区、尤其是沿海地区的大城市成为农村劳动力转移的主要聚集区。从区域层面来看，这个时期也是北京从有“首都特色的经济”到“首都经济”的不断探索时期，发展与探索并行，发展使总量不断扩张，探索使结构不断调整，从不同侧面带动了产业规模和就业容量的增加。
　　在首都城市的工业化阶段，经济体量快速增大、就业机会大量增容、吸引越来越多的本地及外来农村人口进入城镇工作和居住，本来就是一个必然的趋势；在工业化进程中，产业结构从以制造业为主向以服务业为主转型，从而在原有的制造业及其就业并未萎缩的规模基础上，再增添更多的服务业就业机会，也是一个合乎规律性的趋势；再加上20世纪90年代后期城市住房制度改革以后，住宅商品化给各类房屋建设带来了巨大的市场机会，制造业的迁建、服务业的新建、加上住宅及各类配套设施的增建，多管齐下地带动了房地产――建筑产业链的剧增，也带动了城市饮食、服装、家具等日用商品销售产业链的剧增，而这些产业链恰恰是农民工最容易进入的领域，成为吸纳京内外农村劳动力转移就业的主要部门，这也是符合工业化阶段发展趋势的现象。人口多是因为潜在的就业机会和现实的从业岗位不对等造成的。就业机会是产业容量的表现，产业是功能的实现形式。功能在城市空间的集中和聚集，造成了产业的集中和聚集，造就了就业的集中和聚集，在与就业相伴的居住需求量大、中心城地区居住成本高的情况下，又导致了就业――居住之间通勤的交通流量巨大。因此，人口的剧增其实是产业剧增的表现，产业剧增又是城市功能剧增的表现；城市的功能、尤其是属于首都经济新增的或强化的那些功能，大部分集中或聚集在市域的功能核心区及拓展区，因而拉动了相关的产业、就业增量集中于核心功能区周围（见表2）。2008年第二次全国经济普查情况显示，北京市域内产业法人单位数的72.6%和其从业人员数的73.7%、事业法人单位数的68.0%和其从业人员数的77.7%，都集中在原中心城区。一些近年来倡导发展的产业（比如高新技术、金融、文化创意、休闲娱乐等）载体继续在中心城地区堆砌，而为此腾出空间的移民运动，使中心城区处于不停的拆建之中，似乎在永无休止地持续着工业化、城市化的“发展”。这是不断产生城乡结合部问题的深层原因。
　　其实人口多并非是造成城市问题的根源，不过是人口超过城市各种设施承载力和管理滞后的表现。而造成此问题的基本原因在于：第一，从传统的理念上，原先将外来人口看作临时的、暂住的、流动的人口，并未纳入城市的常规管理和服务范围中，往往待问题成堆时再采取短期运动（比如驱赶、关闭、清除等极端措施）；第二，从原有的制度上，滞后、僵化的规范使各类设施及用地的规划设计只能遵循上述理念，依户籍人口的规模来预计和确定各类建设的规模和结构，从源头上埋藏了人口必定超载的隐患，从而导致对超载设施的经常性改造，使这一地区难于进入一种较为稳定或成熟的状态。
　　北京市近年来凸现出来的人口难题，主要集中在承担城市拓展功能的城乡结合部地区，本质上是由工业化阶段加快大容量就业产业的发展战略而导致的。加快城市产业的增长，不仅加快带动了收入和就业的增长，同时也加快拉动了人口及用地等各类资源需求的增长；延续新产业向中心聚集的空间战略，更加剧了各种矛盾。所以，按照后工业化阶段的客观趋势，转变经济发展方式、城市发展方式或空间发展战略，是解决城乡结合部问题，也是解决首都城市问题和农村问题的根本出路。
　　
　　三、问题和成因之二：制度方面
　　
　　城乡结合部地区的问题，主要存在于有“乡”的地区，属于特殊的农村和农民问题。以现行的城市化战略看，通常认为是在农村向城市转型中出现的，主要在于转型的成本大而造成了转型的难度大。转型的成本，除了包括为更新、改造不便人民生活的各类落后设施和滞后服务的投资成本外，还在于将农民转变为市民（“市民化”）的制度成本过高。
　　传统上实现农村向城市转变的路径，是将城乡两种社区管理形式之间的转制、城乡两种社会服务体系之间的转轨、城乡两种户籍之间的转型、城乡两种土地所有制形式之间的转性等诸多环节捆绑在一起，以土地变性为依据，人随地转，各环节联动；基层和群众缺乏自主选择的权利，经常处于“被动城市化”的状态。这种“捆绑式”联动机制的特点是过于僵化，不但把农民进入城市的土地转性、户籍转型、社保转轨、社区转制等各个环节统统捆绑在了一起，也把城市化的各项成本捆绑在了一起。社会要同时负担土地、户籍、社保、社区等所有方面一次转型的各类支出，因而造成了令人望而生畏的城市化高成本。如果缺乏一次性解决全部问题的财力，那么就只能在高成本的壁垒前踌躇甚至却步，从而导致产业、就业、土地利用的城市化进程迅速而农民和村庄治理的城市化进程缓慢，成为相当普遍的现象。为一次性解决长期遗留下的转制难题，北京市自2009年开始了城乡结合部改革，由政府出政策、农民以自己的集体土地置换来解决转制成本问题。迄今为止已经解决了许多老大难问题，取得了历史性的成就。这个改革探索出了以较低成本实现制度创新的方向与路径。
　　破解目前农民转籍、社区转制或人口城市化滞后而造成的城乡结合部问题，减小城乡转型的多方面成本，主要方向在于降低其传统的“捆绑式”解决方案，过于僵化、使城市化的一次性投入太大而增加的转制成本与改革难度，将成本分散化，路径是“拆捆松绑”，即松解原先被捆绑在一起的各个环节，从实际出发，实行“适捆则捆、宜分则分”，把社会财力首先投入那些农民最需要解决的城市化问题（比如医疗、养老等各项社会保障事业的城市化，生活设施条件的城市化，社会服务的城市化），然后再解决农村土地的城市化问题。这样，实现城市化的成本就会大大降低，社会矛盾也会大大减少。现行的二元户籍制度也就失去了妨碍农民享受城市居民待遇的作用，究竟属于农业户籍还是非农业户籍由农民自己选择。原先的“逢征必转”政策产生的难题也能够得以根本解决。这个做法的实质在于“人转”与“地转”的脱钩，即把农民的市民化、社区管理的城市化与土地的城市化分开，从而出现“拥有集体土地财产的城镇居民”。他们不仅享受到均等化的基本公共服务，而且带着资产进入城市，成为拥有集体资产的新型市民，成为享有城乡均等化服务的新型农业劳动者。
　　上述外来和内生的两个系列问题相互交织的纽带主要是通过外来人口租住原住农村居民的房屋，从而形成了原住户籍农民与外来人口的共同利益体。这就使得在城乡结合部进行的改造、改革不但直接关系到原住户籍农民的利益，也涉及到外来人口的利益，加大了改革或改造的经济成本和社会成本。因此，研究农村租赁经济的作用和管理问题，也成为解决城乡结合部问题的重要内容。
　　综上所述，通过疏解中心城区的功能、产业、就业，来疏散城乡结合部地区的人口，解决功能、产业和人口过于集中的问题；通过制度层面各环节的“拆捆松绑”，来解决城乡结合部的二元结构问题。这将是从发展与改革两个方面解决首都城乡结合部城市问题和农村问题的基本路径。随着我国在不远的将来必将从工业化中期进入后期的阶段性变化，随着国家统筹城乡、统筹区域方针的深入实施，随着各地小城镇建设和新农村建设的广泛展开，我国农村富余劳动力转移的推动力将逐渐减弱。同时，随着首都城市逐步转入新阶段，中心城区的拉动力将逐渐相对减弱，城乡结合部的经济密度、人口密度也将会有一个走向相对降低的过程，这就使保持或重现中心城周边地区的乡村景观成为可能。按照这样的远景勾划城乡结合部的改造和建设，人们就不必刻意地以“城市化”去消灭农村或村庄（无论是在远郊还是近郊），因为农村将享有同城市一样的生活、福利和服务条件；不必刻意地以“城市化”去消灭农村和农民的生活方式，因为农民将成为享受均等化公共服务的城市劳动者中的一部分；更不必刻意地以“城市化”去改变乡村景观，而可以在城市景观、乡村景观相互交融的空间上，实现城乡之间分工互利和共同繁荣。将城市的生活条件与乡村的优越环境融合，就是理想的后工业化阶段的“城乡一体化”愿景。
　　
　　四、结论与建议
　　
　　（一）转变首都经济发展方式
　　适应首都经济发展的阶段性变化，从工业化阶段侧重于追求各个地区生产增长的协调，转向寻求地区之间的“生产+生态+生活”等多方面协调发展，从追求快速增长转向追求自然的和谐增长，走入可持续发展的轨道。
　　
　　（二）转变首都城市发展方式
　　进一步明确空间发展战略，适应工业化、城市化发展阶段的变化，将城市的多方面功能和产业（而不是居住人口），从侧重向心集中发展，转入以向外疏散为主的发展。通过稳定中心城地区的变迁，逐步降低人口和经济的相对密度；通过保护乡村和农业，形成向中心城（从城乡结合部地区）蔓延的刚性界限；通过发展郊区城镇和更大的首都经济圈，寻求首都经济新的增长空间。
　　
　　（三）坚持北京市提出的率先形成城乡经济社会发展一体化的新格局
　　突破城乡二元结构制度障碍的有效路径，是打破“捆绑式”转型方式，实现制度要素的重组。这将是“十二五”时期推进城乡一体化改革发展探索的关键性创新。
　　
　　（四）采取道路交通、住房建设、公共服务等多方面改革措施
　　目前已采取的道路交通、住房建设、公共服务、城乡结合部改革等多方面对策措施都有其必要性，同时应增强有长远战略意义的行动，以防止一边解决城乡结合部问题、一边又制造新的城乡结合部问题。
　　
　　 参考文献
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　　（责任编辑：黄荔）

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