[区域治理结构体系研究] 公司治理结构主要机制

　　摘要：区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。区域治理是一个复杂的综合体系，它包括社会生活的方方面面，本文分析了区域治理的源起，提出了区域治理的结构体系，即区域政治体系、区域市场体系以及区域社会体系。并且提出三种体系构建的重点分别是建立区域内政府间网络式关系与合作伙伴关系、区域企业网络与市场网络、区域社会信用体系和非政府组织体系。
　　关键词：区域治理；伙伴关系；网络体系
　　中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1004－0544(2012)06－0109－04
　　基金项目：国家社会科学基金青年项目(10CJL049)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(09YJC630169)。
　　作者简介：马海龙(1978－)，男，山西隰县人，理学博士，天津行政学院经济学教研部副教授。
　　一、区域治理的源起
　　英语中的“治理”(govemanee)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。传统意义上，“governance”与“government”、“governing”的含义区别并不大。但是，自20世纪80年代以来，伴随着经济全球化和后现代哲学的提出，“governance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。治理是为了解决政府失灵和市场失效而提出的“第三条道路”。
　　关于治理有多种定义，其中全球治理委员会(Commission on Global Governance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
　　对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化，各种力量的参与，协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。区域治理中的治理不能被缩减为某种国家体制，或者政治制度，它不是简单的政府管理体制的延伸，更不能简化为良好的区域公共管理技术。它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念，甚至在内涵和外延方面走得更远。治理的定义应当更广泛：这是一种社会调节的艺术，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会的各种活动，以保证社会的生存、团结和发展，以及社会与生态的平衡，最大限度的增进公共利益。
　　基于以上分析，笔者认为区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。
　　区域治理是一个复杂的综合体系，它包括社会生活的方方面面，本文从区域政治、区域市场和区域社会三个角度来构建区域治理体系。
　　二、区域政治体系
　　1.网络式关系。在传统的政府管理时期，政府间的关系主要是纵向的垂直关系。而且，这种纵向关系是以行政区边界为界限的，是一种封闭和独立的运行体系。然而21世纪是全球化和信息化的时代，能否快速的获取、传递和交流信息并做出正确的决策，是全面提高政府竞争力的关键。在经济全球化和信息化的背景下，政府之间并非是单独、孤立的主体，而是一个在政治、经济、文化、社会等方面相互依赖、相互联系的有机整体。随着区域化的发展，单独依靠自身的力量已经难以有效解决区域公共事务，尤其是涉及跨越行政边界的公共问题。因此，改革政府间纵向的关系，重塑新的政府间合作网络关系，是顺应信息化时代发展要求的区域政治策略。在京津冀区域内，各方、各级政府必须树立相互依赖和开放的理念，不仅要继续保持和关注与上级或中央政府固有的传统行政关系，接受上级的指导，更重要的是，要与无行政隶属关系的相邻政府建立全方位的新型横向关系，加强沟通与交流，信息共享，建立新型政府网络关系。
　　而且，新型政府间网络关系最重要的是交流和互动。例如，在京津冀区域，京津冀两市一省要建立高层政府之间的制度化互访与沟通，这为全方位开展区域内部各级政府的互动提供支持，有利于增强区域凝聚力和整体意识；其次，除了省级高层的互动外，地级政府、县级政府也应加强交流与沟通，互通有无，协商解决区域公共事务，主动参与到区域的发展建设之中；此外，上述两方面是“块”上的政府之间的互动，条线部门——职能部门之间进行业务交流和合作，为区域公共事务的解决提供必要的支持。
　　2.合作伙伴关系。“伙伴关系”缘起于城市治理，特别是指城市政府与私营部门间在公共服务提供上的合作伙伴关系。目前，伙伴关系一词已经被运用到政府间关系的具体工作方式中，成为政府间关系模式变迁的趋向之一。
　　合作伙伴关系包含两个层面，第一是政府与非政府组织之间形成的伙伴关系，也称为公私伙伴关系。所谓公私伙伴关系(public-private partnerships，简称PPPs)，它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共的产品和公共的服务。在过去的20多年中，全世界各国的政府都面临着越来越大的变革的压力。社会的变革、科技的发展、财政的赤字和压力、公民对政府的怀疑和信任的赤字等等。都表明传统的层级控制的官僚治理形态不能适应不断变化的、复杂的现代社会的要求。在此背景下，全世界各国都在重新思考政府，重新思考政府的作用和角色，重组政府的机构，重新调整政府作用的方式，即重塑政府。在重塑政府的过程中，越来越多的人认为：政府的角色应该重新的界定和调整，即政府应该从公共产品和公共服务的直接提供者和生产者，转化为公共产品和公共服务的购买者和管制者。也就是说。政府应该依赖非传统的服务供给机制(non conventional dehverymechanisms)来提供和传输公共服务；人们并且认为，私营部门和第三部门所存在的强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更为有效率、有更高的质量，而且更具回应性。在这样的背景下，通过公私部门共享治理权力、公私部门的相互协力，也就是通过建立公私部门的伙伴关系。改善公共服务的传输，便成为各国政府改革的一个重要的策略。 　　第二是不同地域的政府之间，在政府、非政府领域形成多渠道、多层次的横向多边合作与伙伴关系，实现区域资源的整合与共享，解决共同面临的重大区域公共问题，形成一种长期的区域化决策与管理体制，可以称之为政府间伙伴关系。政府间伙伴关系在具体政策网络中的实践，也会增加政府间依赖，促进相互学习，共同实现管理目标。政府间伙伴型合作的灵活方式，打破了行业的界限，更有利于联合起来集中资源，缩小地方间发展的差距。从发达国家的经验来看，政府间伙伴关系，依然具有一定的权力等级特征。政府间伙伴关系的运行与政府体制的运行是双轨的，并且伙伴制是不会取代政府的行政等级划分的。在伙伴关系中，原有的权威不但不会被削弱。而且中央权威的力量事实上会被强化。因为，伙伴关系仅仅是政府间处理共同面临的问题的具体工作方式，它并不会影响甚至打破原有的政府间纵向等级辖制结构。
　　三、区域市场体系
　　区域市场体系的终极目标是建立区域性统一市场，实现商品和要素在区域内的自由流动，建立健全现代市场运行机制。因此，作为市场主体的企业和市场体系就成为建立区域市场体系的关键。
　　(一)区域企业网络体系
　　企业网络体系是根据专业化分工和协作而建立起来的既相互独立又相互关联的组织群体，是一种新型的企业空间组织形式，是组织企业简直链和供应链的一种新方式。因此，企业网络的形成与发展将能推动区域内经济合作的发展与深化。从国内外的经验来看，产业集群的发展是区域经济竞争力的重要保证。因此，京津冀区域企业网络体系的构建，首先要致力于产业集群的发育和发展，通过产业集群的发展，促进产业链条的发展，推动产业结构的优化和升级，促使企业网络体系的建设，形成“多中心、产业集群式”的基本模式。北京主要以高新技术产业和知识性产业为依托向其他地区辐射的产业集群：天津以轻工业产品和电子产品为基础形成向其他地区辐射的产业集群；河北省则可以根据自身的情况，以农副产品、初级工业产品、重工业产品为基础形成其产业集群中心。
　　其次，优化企业所有制结构，推进企业治理结构改革，促进企业跨区域扩张是建立企业网络体系的重要保障。企业改革是我国社会主义市场经济体制改革的中心环节，改革开放以来，围绕企业改革进行了卓有成效的探索，国有企业的改革、现代企业制度的建立等方面都取得了重大的成果，企业作为市场主体的地位已经初步确立。但是，在京津冀地区，由于种种原因，国有企业所占比例过高，企业的政府烙印仍然很深，企业行为在很大程度上仍然带有政府的痕迹，政府对企业行为的干涉十分明显。国有企业存在“大企业不大，小企业不小、不少行业规模不经济”等问题，这种特点决定了国有企业难以进行大规模的跨区域扩张。因此，可以在政府的推动下，通过重组、兼并、企业联盟、收购等方式，组建跨行政区的各种企业及企业集团，以此来突破资源、人才自由流动的壁垒。此外，非国有经济是我国经济发展的重要力量。在珠三角和长三角地区已经成为经济发展的主要力量，因此，必须鼓励非国有经济的发展，通过各种政策措施，依托市场机制的引导，积极推动非国有经济的发展和壮大。
　　(二)区域市场网络体系
　　1.商品和要素市场体系。首先，健全区域统一开放市场。一是要以规范政府行为为核心，进一步打破行政性垄断和地区封锁。行政性垄断和地区封锁造成了对市场的人为分割。影响了社会经济资源的配置效率。要在明确界定政府在市场准入方面权限的基础上，推进市场准入监管体系改革，提高市场准入程序的公开化和准入透明度；加快制定反垄断法等保护和促进公平竞争的法律制度，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定；进一步放宽对行政性垄断行业的准入限制，保障各类经济主体获得平等的市场准入机会。二是要推行现代流通方式，促进商品和服务的高效流转。要进一步加快我国流通产业的现代化进程，加大对社会化、现代型的流通基础设施建设投资，通过产业政策和制度创新，促进流通企业信息化改造，加快现代流通专业人才的培养，为流通方式的变革与创新提供良好的物质基础、交易平台及制度、技术和人才保障。
　　其次，着力推进要素市场建设。一是继续发展和规范土地市场，改进和完善政府管理土地市场的方式，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。要完善土地管理法律法规，改革征地制度；进一步转变政府职能，使政府管理土地市场的职能切实转变到强化建设用地总量和结构调控上来：通过完善土地税制和土地二级市场的管理，建立资源占用的约束机制；综合运用经济、法律手段，切实保护农民土地财产权。二是逐步建立城乡统一的劳动力市场。要逐步消除各种阻碍劳动力合理流动的不合理制度，建立健全失业、养老、工伤、医疗等社会保障体系，建立多样化的劳动就业和专业技能培训等社会服务体系，建立健全劳动保护法规和争议调解机制等。三是积极发展技术市场。要加强技术市场基础设施建设，规范技术交易行为，加快我国技术市场的统一开放和国际化。另外，还要积极发展资本市场，规范发展产权交易市场和各类市场中介组织等。
　　2.市场运行机制。主要是完善价格形成机制。完善商品和要素价格形成机制，重点是要加强和改进宏观调控，逐步缩小政府定价商品的范围，优化政府定价商品的价格形成机制，进一步提高要素价格的市场化程度，解决当前要素价格扭曲的问题。要积极稳妥推进资源价格改革，完善水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等资源性产品价格形成机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。完善土地价格形成机制。扩大市场形成土地价格的范围。实行有利于资源节约、环境保护的价格政策，为经济增长方式转变创造有利的价格体制条件。
　　四、区域社会体系
　　(一)区域社会信用体系
　　1.完善区域征信法规保障体系。完备的法律法规和国家标准体系，是信用行业健康发展的保障。要按照信息共享。公平竞争，有利于公共服务和监管，维护国家信息安全的要求，制定有关法律法规。要坚持规范与发展并重的原则，促进信用服务行业健康发展。要严格区分公共信息和企业、个人的信用信息，妥善处理好信息公开与依法保护个人隐私、商业秘密和国家信息安全的关系，切实保护当事人合法权益。要加快信用服务行业区域标准化建设。形成完整、科学的信用标准体系。 　　现代区域诚信体系的建立是多方面合力的结果。而政府诚信是最为关键的。没有政府的诚信。构建区域社会诚信体系只能是空谈。因而，现代区域诚信体系的建设应努力打造诚信政府。同时，透明高效的监管体制是信用行业健康发展的重要保障。为加强统筹协调，应由社会保障、劳动、民政等有关部门建立区域联席会议制度，指导推进有关工作。按照统一领导、综合监管的原则，根据具体业务范围和各部门的职责分工，分别指定有关部门具体负责日常监管，落实监管责任，促进社会信用体系和信用服务市场健康发展。
　　2.推进行业信用建设，培育信用服务市场。社会信用体系建设涉及经济社会生活的各个方面。商品的生产、交换、分配和消费是社会信用关系发展的基础。社会信用体系的发展要与生产力发展水平和市场化程度相适应。
　　行业信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分。对于促进企业和个人自律，形成有效的市场约束，具有重要作用。大力推进中小企业信用制度建设和价格信用建设，发挥商会、协会的作用，促进行业信用建设和行业守信自律。有关部门要根据职责分工和实际工作需要，抓紧研究建立市场主体信用记录，实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度，提高公共服务和市场监管水平。同时要大力促进区域信用服务市场的形成，一方面要确保信用体系提供的信用信息公平公证，能够为有需求的单位和个人提高重要的参考。同时，只有信用有需求，信用服务市场才能得以发展和壮大，因此要积极探索信用市场发展的模式和方式，培育信用服务市场，使之成为区域治理体系中重要的一环。
　　3.加快信贷征信体系建设，建立金融业统一征信平台。金融是现代经济的核心。金融业特别是银行业是社会信用信息的主要提供者和使用者。要以信贷征信体系建设为切入点，进一步健全证券业、保险业及外汇管理的信用管理系统，加强金融部门的协调和合作，逐步建立金融业统一征信平台，促进金融业信用信息整合和共享，稳步推进我国金融业信用体系建设。各地区、各部门要积极支持信贷征信体系的建设和发展，充分利用其信用信息资源，加强信用建设和管理。信贷征信机构要依法采集企业和个人信息，依法向政府部门、金融监管机构、金融机构、企业和个人提供方便、快捷、高效的征信服务。
　　(二)区域非政府组织体系
　　面对复杂的经济社会发展态势，党中央国务院适时提出科学发展观和建设社会主义和谐社会的原则和目标，“十二五”规划中明确提出了要推进政府和市场中介分开的要求。从政府与企业分开，到政府与市场中介分开，是中国的社会治理模式由一元化到二元化过渡到三元化的战略步骤，也是我国由传统社会向现代社会跃进的必然选择。政党和政府对非政府组织发展的推动和影响，始终伴随着经济社会的发展，不是附属品和赘生物，而是不可或缺的组成部分。NGO、NPO组织独立的运作，与政府和企业的合作，作为三大支柱，撑起了社会分工、沟通协调及公民普遍参与的天空。
　　1.营造有利于非政府组织发展的社会环境。非政府组织尤其是行业协会的发展，需要民主协商的政治氛围，需要市场经济体系的进一步完善和以自由、平等、权力、参与为特征的文化氛围。进一步转变政府职能，逐步建设行业重大问题民主磋商制度，积极推进“小政府，大社会”以及政府社会治理活动“有所为，有所不为”理念的实践，提高公民和行业从业者的参与以及公益精神、意识和水平，为非政府组织行业协会取得社会和行业信任，获得发挥作用的社会资源创造良好条件。
　　2.完善非政府组织的法律制度体系，健全管理、监督、评价等相关制度。一是应该尽快完善国家层面有关非政府组织的法律和法规并相互衔接，主管部门根据行业协会现阶段的实际情况，逐步制定和国家法律法规形成配套的管理规章，通过不同层次的法律法规体系，用法律形式明确非政府组织行业协会的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务。建立有关非政府组织行业协会的组织管理，财务及收支管理、评价与监督等方面的法律法规，完善有关税收、人事、就业、福利保障等方面的政策支撑体系，实现依法规范和引导，使非政府组织行业协会及其运作法律化、制度化、规范化，使其日常工作真正有法可依，有章可循。
　　二是要改革完善非政府组织的管理体系。减少非政府组织对政府的依赖和对其他经济单位的挂靠，按照“政社分开”、“企社分开”的原则，管住大的，放开小的，管住违法的。放开合法的，给非政府组织自主自律更大的发展空间。建立监督评估机制、奖惩考核机制、竞争激励机制等非政府组织运作机制，提高非政府组织运作效率和质量，增强其独立性，提高其影响力。
　　3.完善非政府组织内部治理机构、组织体系、规章制度等，提高非政府组织自我治理能力。一是改革和完善非政府组织内部管理体制，建立决策和执行相互衔接又相对分离的精简高效机制，减少虚耗，提高效率；建立健全规章制度，使组织活动有章可循；建立健全民主决策机构和制度，克服行政化、官僚化倾向；完善财务监督制度，收支规范，按章公开。通过非政府组织的自身建设，形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，增加积累，吸引人才，提高社会公信度。
　　二是加大政府支持力度，非政府组织的健康发展和能力提高，需要政府在资金、人力资源方面的支持。经费方面政府可在采购、项目扶持等方面支持，同时支持其组织开展合法服务和经营，实现资金来源多样化；人力资源方面政府可通过逐步改革和完善有关人事管理、社会保障制度，对非政府组织从业人员尤其是骨干专职人员从制度上解决其困扰。此外，还可通过培训，提高从业人员职业素质和能力。
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　　责任编辑：梅瑞祥

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