我国学前教育未来的发展方向 我国学前教育的中长期发展方向应该是加快普及进程

　　【摘要】我国教育中长期改革发展规划正处于起草与征求意见阶段。考虑到我国国情,学前教育中长期发展方向应该是加快普及进程,争取到2020年在全国基本普及学前三年教育。为此,我国应建立政府主导、社会广泛参与、公共财政支撑、多渠道投入相结合的学前教育发展机制;明确以公办为主,公办和民办共同、协调发展的学前教育办园体制;重点支持中西部和农村地区学前教育发展,在这些地区坚持以政府办园为主,以公办教师为主,以财政投入为主,大力推进农村乡镇中心幼儿园建设。
　　【关键词】学前教育;中长期发展;普及;政府主导;投入体制;办园体制
　　【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2010)01/02-0001-06
　　
　　当前,我国正处于改革与发展的关键时期。国家整体发展全局和经济、社会、教育、文化、科技等各个领域都在积极进行未来的发展规划。在这一崭新历史时期,学前教育作为我国国民教育体系的奠基阶段,作为建构社会公共服务体系和满足民生重大需求的重点领域,成为我国政府未来教育改革的重要着力点之一。我国学前教育的发展正面临着前所未有的历史机遇和时代挑战,迫切需要探讨和规划中长期发展的方向和道路。
　　作为上海世博会唯一关于儿童教育与发展的论坛,2009年国际儿童教育与发展论坛以“城市儿童教育的美好未来”为主题,于2009年10月19~21日在上海隆重召开。① 全国人大常委、国家督学、北京师范大学教授庞丽娟应邀在论坛上所作的“中国学前教育中长期发展的思考:目标、思路与机制”的主旨报告倍受与会代表关注。为帮助广大读者全面了解庞教授对我国学前教育中长期发展的思考,会后本刊记者对庞教授进行了采访。
　　
　　研究与思考我国学前教育
　　中长期发展方向的五点依据
　　
　　本刊记者:非常感谢您接受我们的采访。作为全国人大常委和国家督学,您全程参与了我国教育中长期改革发展规划的相关制定工作。我们知道,近年来您对建立适宜于我国国情的学前教育中长期发展方向与机制进行了大量的研究。在研究与思考这一问题时,您主要考虑了哪些相关因素?
　　庞丽娟:在研究和思考一项事业的未来发展方向与道路时,确实要考虑多方面因素,特别是要理顺和明晰此项事业的性质、地位、现状、需求、条件等。在研究建立适应我国国情的学前教育中长期发展战略目标与机制时,我认为应立足于以下五方面的思考依据。
　　一是学前教育的重要价值与性质地位。学前教育是人一生发展的奠基性教育,是基础教育的基础、终身教育的开端,是国民教育体系的重要组成部分,对促进个体在早期的身心全面健康发展、巩固和提高义务教育质量与效益、全面提升国民素质、缩小城乡差距、促进教育和社会公平具有重要价值。作为个体发展的始端和教育的发端,学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣,不仅决定了其学前期的发展水平,而且影响着其终身学习与发展的质量和效果。也因此,学前教育对教育事业的整体发展,尤其是基础教育的质量与效益具有重要影响,是国民素质整体提高的奠基工程。学前教育还具有显著的补偿作用,特别是对弱势群体的学前教育可以通过保障教育的起点公平,打破贫困的代际循环,促进社会公平,维护并增进社会稳定,因而对国家的社会、政治和经济发展具有长期而巨大的影响。多项历经三四十年的长期追踪研究共同证明,学前教育能够产生巨大的社会经济效益,是各教育阶段中投资获益最多的阶段。因此,可以说,学前教育的功能和价值已远远超越了个体发展和家庭的范畴,具有显著的社会公益性。它是直接涉及千家万户、关系广大人民群众切身利益,并且对国家社会、政治和经济发展都具有重大影响的社会公益事业。应从国家社会发展的战略高度认识学前教育的重大价值,将其定位为提高国民素质、促进社会公平、增强国家核心竞争力的重大奠基工程。
　　二是要适应我国经济社会发展及其对教育改革的要求。近年来,我国政府陆续提出了“科教兴国”“构建和谐社会、促进社会公平”“贯彻落实科学发展观、促进城乡协调发展”等重要的国家中长期发展理念与战略,为各项事业的未来发展指明了方向。在教育领域,各项国家中长期发展战略的贯彻与深化不断推动着教育改革的进程,并越来越清晰地为我国教育事业的未来发展指明了重点与方向。其中,一个能影响教育事业发展全局并能切实促进教育质量提高的关键性、重点发展领域就是学前教育。可以说,学前教育正是影响未来中国教育改革与突破的关键点。学前教育直接影响义务教育和其他各类教育质量,对国民素质整体提高和教育公平乃至社会公平均具有重大价值。学前阶段还是个体探究意识、求知欲、创新意识与能力、社会责任感发展的关键时期。中国要创建人力资源强国,要培养具有社会责任感、创新精神与能力的人才,必须从个体终身发展的奠基阶段――学前教育着手。同时,为实现未来中国城乡、区域的均衡发展,缩小和消除目前城乡、区域在经济、社会发展等方面存在的显著差距,必须大力推进教育公平进程。而学前教育公平则是教育起点的公平,是实现教育公平的关键所在。
　　三是现代公共服务型政府的主要职责和我国政府施政的着力点。自2004年国务院总理温家宝明确提出“建设服务型政府”起,建设公共服务型政府成为现阶段我国政府职能转型的目标与基本定位。当前,我国政府正向公共服务型政府转型,而转型的关键就是将政府的主要职责转移到管理社会公共事务、构建公共服务体系和提供有效的公共服务上。教育作为民生的主要内容,理应被优先纳入公共服务体系。尤其在注重建设以教育和科技为主要内容的社会型公共服务体系的今天,教育正日益成为公共服务领域的核心。学前教育以公益性为根本属性,是教育的起始与奠基阶段,其公共性仅次于义务教育,而且随着社会经济的发展和其强正社会效应的日益凸显,学前教育的公共产品属性正不断趋强,因此,在所有的教育类型中,学前教育应在义务教育之后被优先纳入公共服务体系,以充分体现政府对学前教育的支持与主导作用,确保政府发展学前教育事业的职责不断增强。努力保障和促进学前教育事业积极、健康、有序发展,应成为我国政府建设公共服务型政府不可推卸的重要职责,也是我国政府促进教育发展、提高全民素质的重要着力点与突破口。
　　四是我国学前教育发展的现状及主要问题。近两年来,由于政府、社会的重视和各方面的共同努力,我国学前教育逐渐走出谷底,开始呈现恢复性回升的态势。但是,由于历史和现实等多方面原因,目前我国学前教育的发展状况仍不能满足人民群众的需要,与国家社会、经济和教育的发展需要也很不相适应。据统计,2007年全国学前三年毛入园率为44.6%,是我国各段教育中普及率最低的。同时,东中西部、城乡学前教育发展差距显著。2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%,农村只有35.6%,两者相差了20个百分点。目前,在我国中西部22个省(市、自治区)的27284个乡镇中,仍约有一半乡镇没有中心幼儿园。另外,由于政府发展学前教育事业的职责尚未在法律上和实际中得到明晰,一些地方政府履行学前教育发展职能不到位,使得我国学前教育事业多年发展迟缓,教育质量偏低;幼儿教师的身份与地位不明确,长期以来待遇偏低,培训、医疗与养老保险等基本权益缺乏保障。而与此同时,随着经济生活水平的不断提高,全社会对学前教育重要作用的认识日益深入,广大民众,包括城市居民和农民群众,对子女接受学前教育的需求不断提高,更日益渴求优质、科学的学前教育。面对如此热切的社会需求与发展相对滞后的状况,学前教育不仅已成为我国整个教育体系的一个薄弱环节,同时也成为当前我国加强公共服务体系建设和满足民生重大需求中的一个突出的薄弱环节。
　　五是我国在未来中长期大力发展学前教育的基础。近年来,在政府和社会各界的积极关注下,我国在未来中长期大力发展学前教育已经具备了良好的政治、社会与经济基础。在政治基础方面,近两年,中共中央的十七大和十七届三中全会明确提出了“重视学前教育”和“发展农村学前教育”的要求。目前中央政府正在抓紧制定的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》又将学前教育作为其中的重要方面,为学前教育事业的中长期发展奠定了良好的政策基础。在全国人大和中央政府的高度重视下,中国学前教育法的立法工作已于2006年年底正式启动,并且已成为国家教育部近年的工作重点之一。在社会基础方面,随着相关研究对学前教育价值的深刻揭示,学前教育的重要性日益凸显,近年来重视学前教育事业发展已逐渐成为社会各界的共识,学前教育成为各方面关注的热点。加大力度、大力发展学前教育的社会呼声日渐增强,成为教育界、幼儿家长和全社会的共同期盼。在经济基础方面,从国家层面大力推进学前教育事业的中长期发展,意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入,切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任。随着我国国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅增长,应该说,我国已基本具备了相应的经济基础,有能力增加对学前教育的财政投入,承担起更多发展学前教育事业的职责,大力促进学前教育发展。
　　
　　我国学前教育中长期发展的目标、思路和机制
　　
　　本刊记者:感谢您对我国学前教育中长期发展思考依据的阐释。基于您所提到的上述依据,您认为我国未来学前教育发展的目标与机制该如何确定?
　　庞丽娟:综合考虑我国国情、国家中长期经济社会发展趋势及其对教育改革的要求,以及我国现有的学前教育基础和广大人民群众对学前教育的迫切需求,我认为,我国学前教育应以“加快实现基本普及学前三年教育”为中长期发展方向,重在加快普及,争取到2020年在全国基本普及学前三年教育。当然,这应该是一个分阶段、分年限、逐渐推进的过程与目标。我期望,争取到2012年,我国能实现基本普及学前一年教育的目标;到2015年,能实现全国基本普及学前两年教育的目标;到2020年,除西部少数地区外,全国能实现基本普及学前三年教育。要实现这一发展目标,重点和难点在中西部、农村地区。为此,国家需要进一步加大力度重点支持中西部农村地区和少数民族地区普及学前三年教育。
　　有了明确的学前教育发展方向与目标,还应明确发展思路,建立健全保障机制,以保障发展目标的实现。就我国学前教育事业发展的思路与战略而言,当前最迫切需要的是研究建立适应我国国情的学前教育发展责任主体和机制。一方面,应坚持以政府为主导发展学前教育,同时政府应积极研究出台相关政策举措,广泛发动和引导社会各方面力量共同投入发展学前教育。争取经过几年的努力,能建立起一个政府主导、社会广泛参与、公共财政支撑、多渠道投入相结合的学前教育发展机制。
　　本刊记者:您刚才提到在发展学前教育事业中政府应发挥主导作用。能否请您具体谈谈政府为何必须履行又如何履行主导学前教育发展的职责?
　　庞丽娟:前面我已说过大力发展学前教育事业是现代公共服务型政府的重要职责。而我国广大的中西部、农村地区相对贫困、落后,生产力发展水平相对薄弱,无法靠百姓自身力量发展、普及学前教育。又因为中西部、农村地区的相对贫困和艰苦,不可能指望主要依靠市场来普及和发展学前教育。同时,在广大贫困、边远的中西部、农村地区和少数民族地区还存在着大量的城乡贫困家庭儿童、低收入家庭儿童、流动儿童、留守儿童等各类弱势群体。对这些弱势群体而言,接受学前教育的机会也不可能依赖市场来实现。因此,在中国这样的大国,要大力发展学前教育事业,要加快普及、关注公平,特别是要加快广大中西部、农村地区学前教育的发展与普及,为广大中西部、农村地区儿童提供普惠的、基本的学前教育服务,政府无疑必须发挥主导作用,主导学前教育事业的发展。要进一步明确从中央到地方各级政府的职责,切实落实各级政府责任,加大对学前教育的改革发展力度,以加快普及中西部、农村地区学前教育和对城乡贫困、弱势群体提供多形式的资助为重点,推进我国学前教育的发展与普及,以保障和满足广大人民群众对学前教育的需求。
　　同时,必须指出的是,明确“政府主导”并不等于政府“全包”。投入不是政府履职的唯一形式和体现。政府的主导职责应该是多方面的,主要应包括制定发展规划、加大财政投入、完善管理体制、加强行政管理力量、加强教师队伍建设、推进政策与法制建设等。这些都是政府的重要职责。在当前,尤其有必要强调和明确政府上述六项主要的整体性职能。无论是政府还是社会,对政府发展学前教育的职能和责任都不宜狭窄化或局限在财政投入上,否则对我国学前教育事业的积极健康和可持续发展都将极为不利。
　　本刊记者:我注意到您刚才在谈到我国学前教育中长期发展机制时,对于其中重要的投入机制,您认为应“以公共财政为支撑、多渠道投入相结合”。能否请您就学前教育中长期发展的投入体制详细地谈谈您的观点?
　　庞丽娟:确实,投入体制、机制是我国学前教育事业中长期发展的一个重要保障。综合考虑我国学前教育事业发展的现实需求、我国的现实财力和经济发展趋势、民间的资本潜力与积极性、人民群众的经济承受能力等因素,我认为,我国应抓紧研究建立以公共财政为支撑、社会广泛参与、多渠道投入和家长合理付费分担教育成本相结合的投入体制。一方面,政府应切实加大对学前教育的财政投入力度,尤其是在广大农村地区应以政府的财政投入为主,建立起以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制;另一方面,政府应积极研究建立政府和社会、家长共同承担的学前教育成本分担机制,并抓紧研究建立和完善对城乡贫困、弱势群体的扶助机制。政府要通过一系列完善而有效的政策举措,将财政投入和吸引来的多方面社会民间投入并举,加大对贫困、弱势群体的扶持力度。
　　在我国,政府的公共财政投入对学前教育事业的发展至关重要。因此,这两年我思考得特别多和具体建议的是,为了从根本上保障学前教育财政投入的稳定性与力度,必须在加大投入的同时切实推进学前教育财政投入体制和保障机制的制度化建设。鉴于目前我国学前教育财政投入保障机制中的核心问题、事业发展的迫切需求和我国经济财力发展的可行性,建议我国应在国家财政性教育预算中单项列支学前教育事业经费,即实行学前教育财政投入预算单列制度;明确并提高学前教育财政投入的比例,确立并逐步实现学前教育经费占GDP的0.4%,学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的7%;在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费;研究建立对贫困、边远、民族地区等学前教育事业发展的专项支持与转移支付制度。
　　同时,鉴于我国城乡差距显著的基本国情,在学前教育投入和保障机制上,我认为,城乡应实行不同的发展路径与机制:农村学前教育应以政府财政投入为主,建立以公共财政为主体的学前教育投入保障机制;城市、县城地区则可以在加大政府公共财政投入的同时,广泛发动和吸引社会多方面力量多渠道投入,并采取家长适当缴费的办法,建立合理的政府与家庭共同承担的学前教育成本分担机制。
　　本刊记者:当前,我国幼儿园的办园体制发生了很大变化。关于幼儿园姓“公”还是姓“民”的争论很大。有人认为我国学前教育应以公办园为主,有人则认为以公办为主不现实,应以民办为主。您对这一问题怎么看?
　　庞丽娟:这是我国当前学前教育事业改革和发展中必须明确的一个重要问题,即办园体制问题。为更好地促进学前教育事业的发展和普及,更好地满足和保障最广大人民群众的需求及其子女的受教育权,同时结合考虑我国的现实财力和经济发展趋势、社会民间的资本力量与积极性,我认为我国的办园体制既应充分体现政府的主导作用和办园导向,又应有利于最大程度地、广泛动员与利用社会各方面力量共同投入举办幼儿园。因此,在当前新的形势下,我国非常有必要明确并确立以公办为主,公办和民办共同、协调发展的学前教育办园体制。只有这样,才有利于最大程度地促进我国学前教育事业的发展与普及。
　　同时,基于我国城乡差距显著和发展需求不同的基本国情,城乡应实行不同办园体制:广大农村地区以政府投入、政府办的公办幼儿园为主,同时积极鼓励和支持社会力量在农村举办幼儿园,以民办为辅;而在城市、县城地区,则应鼓励多种形式办园,在加大政府投入的同时,积极出台相关政策吸引和发动社会各方面力量多渠道投入,形成公办和民办共同繁荣、有序发展的格局。
　　近年来,我国民办幼儿园数量上升很快,2008年民办幼儿园已占全国幼儿园总数的62.17%。 应该说,民办幼儿园在一定程度上弥补了我国学前教育资源的不足,在满足人民群众接受学前教育的需求上发挥了积极作用。但与此同时,民办幼儿园的办园行为、教育质量参差不齐。因此,一方面应加强对民办幼儿园的管理,规范其办园行为和收费标准;另一方面应更多地思考如何支持和促进民办幼儿园提高质量和健康发展。特别是应通过规范民办幼儿园的办园资质和条件,重视对园长和教师的培训与业务指导,加强教育部门对民办幼儿园教育过程与质量的引导和督导等,多途径帮助民办幼儿园改善和提高教育质量,支持其积极、健康、有序地发展。在有条件的地区,政府可探索制定支持民办幼儿园发展的减税、免租、专项投入和支持教师培训等扶持与鼓励政策。
　　本刊记者:目前我国学前教育资源不足、普及率低的问题在农村更为突出。我们也注意到,在论及我国学前教育事业发展时,您特别强调要重点发展农村学前教育。请您就此具体谈谈您的观点。特别是请您谈谈您认为应如何发展我国的农村学前教育。
　　庞丽娟:农村学前教育发展滞后、城乡差距显著,是当前我国学前教育事业发展的一大突出问题和难点。据统计,2007年我国城乡学前三年毛入园率不仅相差20个百分点(城镇毛入园率55.6%,农村毛入园率35.6%),而且城乡差距比2006年增加了2.96个百分点,比2005年增加了3.81个百分点,学前教育的城乡差距在不断加大。而学前教育发展的城乡差距有可能在相当大程度上影响或奠定个体今后发展差距的基础。同时,在重民生、重教育投入和提高人力资源素质的今天,加快广大中西部农村地区学前教育的发展与普及,为广大农村贫困地区儿童提供普惠的、基本的学前教育服务无疑是一种根本上的、开发式的、造血型的教育扶贫,是着眼于未来、立足于农村长远建设和发展的投资性教育投入。因此,在当前我国贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、促进城乡协调发展和社会公平的背景下,在当前和今后较长一段时期内,我国应明确将学前教育发展的重点放在广大农村地区,重点发展农村学前教育,并由政府主导农村学前教育事业发展,进一步明确政府职责,切实落实各级政府责任,把加快发展农村学前教育作为基本普及九年义务教育后政府落实教育优先发展、科学发展和新农村发展战略的一项重要任务,加快农村学前教育发展和普及的步伐。
　　为加快农村学前教育发展,根据农村的现实情况和广大农民群众对学前教育的迫切需求,我认为,我国需着力研究建立新的农村学前教育发展与保障机制,即以政府办园为主、财政投入为主、公办教师为主,加大力度发展农村学前教育。应将农村学前教育发展纳入新农村建设规划和教育事业改革发展规划;积极探索农村学前教育经费投入体制,建立以政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担教育成本的学前教育投入与保障机制。同时,应加大对贫困、农村地区发展学前教育的支持与扶持力度。对地方财政不足的地区,中央财政应加大转移支付力度。
　　为加快农村学前教育普及的步伐,建议政府启动“国家中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”,以财政投入为主、政府办园为主、公办教师为主,大力推进农村乡镇中心幼儿园建设,争取在每个乡镇办好一所公办中心幼儿园。该工程由中央财政设立专项资金,主要对中西部农村地区人口相对集中、规模较大、贫困和留守儿童数量较多的10000个乡镇予以支持,在每个乡镇建设一所乡镇中心幼儿园,着重扶持和促进中西部贫困地区、少数民族地区、边疆地区加快发展和普及农村学前教育。同时建议政府将乡镇中心幼儿园建设成农村学前教育培训与资源中心,以协助承担本乡镇村办幼儿园的业务指导和管理责任,充分发挥其示范、辐射作用,引领和带动农村学前教育的整体发展。
　　
　　The Intermediate-long-term Developing Scheme for Preschool
　　Education in China: Speeding up the Popularization
　　――An Interview with Prof. Pang Lijuan from Beijing Normal University,
　　 a Member of the Standing Committee for the National People’s Conference and a National Educational Supervisor
　　The Reporter
　　【Abstract】The Intermediate-long-term Developing Scheme for Education in China is under consultation and draft. In view of Chinese reality, the development direction for preschool education should be to speed up the popularization of 3-year preschool education so that it will be popularized on a national scale by 2020. In China, a preschool education mechanism should be constructed on the basis of government dominance, supported by shared cost from public finance, social involvement and parents. We should reiterate the system of co-existence and co-development of state-owned and private-owned kindergarten with the former playing a leading role; government should make efforts to support the preschool education in mid-west and rural areas and promote the construction of central kindergarten in towns of rural areas with adherence to government investment and government-funded teachers as the mainstream.
　　【Keywords】preschool education; intermediate-long-term development; popularization; government ominance; investment system; system for running kindergartens

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