区域治理：一个概念性框架
时间：2021-06-08 00:01:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文在分析区域治理产生的背景和相关理论的基础上，提出了区域治理的内涵和研究内容，并根据我国的区域治理的实践总结出区域治理的发展历程：即从行政区行政——区域行政——区域治理。
关键词：行政区经济； 行政区行政； 区域行政； 复合行政； 区域治理
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－００73－０4
一、 区域治理产生的背景
我国区域治理是在区域经济的自然发展不断被行政区划的界限、被政府干预行为挫伤的背景下，为适应区域经济发展要求而进行的合理化的关系构建与行为调整。区域治理是在我国由计划经济向市场经济转轨过程中为了适应经济和社会发展需要而产生发展起来的。
（一） 区域经济的发展是区域治理产生的客观条件
随着我国市场经济的快速发展，区域经济也获得了快速增长。区域经济的发展客观上要求区域经济主体获得“交换的权益”和“分工的权益”，随着资源、资本和劳动等生产要素向比较优势部门转移，资本配置得到改善，效益得以整体提高。也即生产要素能够有效地流动，区域经济主体之间形成明确的职能分工体系，从而获得区域的协调发展。市场经济的本质是开放统一的市场和公平竞争的规则，区域经济的发展必然要求加强横向经济联系。而我国目前在“行政区经济”的作用下，各区域之间形成了相对封闭、自成体系的纵向经济运行体系，地方保护主义和地方本位主义盛行，过度竞争、重复建设现象严重。区域经济发展的自然规律（横向经济联系）和我国传统的经济运行体系（纵向运行体系）的矛盾日益突出，解决这种矛盾客观上要求我们打破行政界限的束缚，实施区域协调。
（二） 政府主导是区域治理产生的主观条件
我国的社会主义市场经济是政府主导的市场经济，政府在经济生活中扮演着重要角色，甚至在很大程度上取代了市场的主体地位。市场机制不是自发形成和演化，而是靠政府的推动建立起来的，政府承担着培育和完善市场经济体系的责任，对市场有着巨大的影响。这与西方国家在发达市场经济条件下发展起来的区域行政有着很大的区别。特别是在当代中国，经过20余年的改革开放，中央政府向地方政府进行的放权让利的“行政性分权”改革，逐渐使地方政府成为地方利益的主体，这一变革不仅使中央与地方这一纵向的政府间关系发生了变化，而且也使在传统体制下被阻隔的政府间横向联系变得日益密切。[1]区域的开放性和行政区的封闭性之间的矛盾凸显，地方政府也认识到惟有加强政区之间的联系，调整政府的管理方式，合理构建新型府际竞合关系，才能实现共同发展。因此，在政府的主导下，有些区域开始由各方共同制定区域发展规划，建立了定期的政府之间的对话与协商机制，形成了区域治理的雏形。
二、 区域治理发展的研究现状
（一） 行政区经济
最早涉及区域治理问题研究当属华东师范大学的刘君德教授，早在20世纪90年代中期就提出了“行政区经济”的概念。刘教授指出，“行政区经济”是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。[2][3]“行政区经济”是与区域经济一体化相对应的一个概念，行政区政府在区域经济发展中起主导性（甚至是决定性）作用，各行政区形成了封闭的经济系统，行政区之间行政界限如同“看不见的墙”对区域经济横向联系产生刚性约束。
“行政区经济”的研究集中于行政区划对于区域经济的影响，主要是从事政区地理学的角度侧重于行政区划调整的视角提出了跨界管理、区际关系调控等概念，主张打破传统的行政界限，通过建立跨界联合政府（准实体）、跨界区域管理组织来解决区域发展的问题。[4]但是，行政区划本身并不是解决问题的唯一且最行之有效的方法，因此，一些行政学领域的学者从政府管理的角度提出了区域行政和复合行政。
（二） 区域行政（区域公共管理）和复合行政
陈瑞莲、张紧跟，杨爱平[5][6]从区域行政的起源、研究对象、运行机制以及研究意义等方面对“区域行政”和“区域公共管理”进行了开创性的研究。他们指出区域行政就是在一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用提供更优质的公共服务。主张建立多中心、多层次的区域公共管理体系。另有学者提出复合行政的概念，王健等[7][8]认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。因此，要真正解决这一问题，必须跳出行政区划调整的传统思路，加快政府职能转变。基于此提出了“复合行政”的新理念。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。
关于区域行政（区域公共管理）和复合行政的研究主要从行政学的角度出发，提供了一种政府管理体制创新思路，对于我们跳出传统的行政管理体制的思维框框，探寻新的改革路径是富有启示意义的，二者都使用“行政”一词，侧重于政府对公共事务的管理，政府仍然是行政的主体，突出了政府对区域事务的作用，仍然是一种自上而下的管理方式，在概念上排斥了其他主体的参与。因此，这些概念具有一定的局限性。
（三） 区域治理（区域管治）
国内学者张京祥[9]较早使用了区域管治的概念，与区域治理只是翻译上的差别。但是他对区域治理的概念并未进行明确的论述，只是提出管治不同于传统的统治。俞正梁[10]指出区域治理不是一种规范的设定，同时又不偏离合法的民主程序。全球治理包含着全球层次的治理，以及区域层次的治理，即区域治理。区域治理是全球治理最重要的一部分。虽然，区域层次治理同全球层次的治理一样，同样有着国家共同治理与非国家共同治理，但是其内涵更加丰富多彩，也更有力度和特色。杨毅、李向阳[11]则较为明确的提出了区域治理的概念，区域治理是治理理论在区域层次上的运用，它通常就指在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则，以维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动和过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。这一概念是从国家与国家之间的更大的区域出发来考察区域治理的，主要论及区域的经济和安全方面（如欧盟的模式），而没有涉及一个国家内部的区域层次的治理。
三、 区域治理内涵
大多数关于区域治理的研究都是从国家之间的经济联系和安全需要出发，属于国际关系和国际政治的研究范畴。而从国内区域发展的需要出发进行的研究则少之又少。虽然有学者也进行了一些研究，但是他们并没有揭示出区域治理的深刻内涵。要认识区域治理的内涵，我们首先就应该认识区域和治理这两个概念。
（一） 区域的概念
不同的学科对区域有不同的界定：地理学把区域作为地球表面的一个地理单元；经济学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元；政治学一般把区域看作国家实施行政管理的行政单元；社会学把区域作为具有人类某种相同社会特征的聚居社区。无论怎样对区域进行界定，它的一个基本属性是不会改变的，这就是美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛所说的：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”，而所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析。正是区域内在的整体性要求我们更多的考虑区域内各部分之间的关系协调问题。笔者认为区域治理中的区域既可以是几个行政单元组成的地域，也可以是某一条河流流域流经的地域，还可以是某一语系包括的地域。这里的区域既可以是地球表面一个连续的地理单元，也可以是不连续的地理单元。总之，区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、政治、文化等因素而联系在一起的地域。
