论检察机关对公安派出所监督机制的构建
时间：2021-05-15 04:01:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：在目前的监督机制之下，检察机关对公安派出所在适用《中华人民共和国治安管理处罚法》行使行政处罚权和启动刑事立案程序行使司法权时的重叠职能无法实现现实意义的监督。为延伸检察机关法律监督权的必要性进行充分论述，为发挥检察机关对公安行政权力的外部监督作用提供理论支持和建议，从而有效限制公安行政权力的扩张，防范行政权力对司法权力的侵袭。
关键词：检察机关；公安机关；监督权；必要性
中图分类号：D926.3文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）26-0073-04
2006年3月1日正式实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》与过去的治安管理处罚条例相比，由5章45条增加到6章119条，处罚的违法行为也由73项增加到238项，对维护社会稳定、保障公共安全、化解社会矛盾、促进社会和谐具有重要的意义。但是对于刑法规定的犯罪行为与治安管理处罚法规定的违法行为相竞合的问题，公安机关既可以根据刑法认定犯罪并在侦查终结后移送检察机关起诉，也可以根据治安管理处罚法不认为是犯罪，直接依据治安管理处罚法作出处理。如果单从理论角度考察，当然可以适用重法优于轻法、特别法优于普通法、基本法高于一般法等原则来解决刑法与治安管理处罚法条竞合的问题。但是，更应引起注意的是，由于公安机关的职能重叠问题，即公安机关的治安行政管理和处罚权与启动刑事立案和侦查权分工不明晰，因而不可避免地在一些案件的处理上，在是否应予刑事追究的判断上，就会存在运用治安处罚权还是刑罚权的选择。这种不恰当的自由裁量权的扩大，既反映了行政权力自我扩张的特质，也暴露了检察机关行使法律监督职责的缺失。本文即意在探讨在现有法律背景和权力架构下延伸检察机关的法律监督权的意义，并对如何构建检察机关对行政执法权力进行法律监督的机制提出设想。
一、检察机关对公安派出所监督乏力及公安派出所行政权力扩张趋势的现状
不必讳言，在并不具备法律专业背景的公众眼里，甚至在许多法律职业人的感觉中，检察机关只是追诉犯罪的流水线上的一个作业环节而已。这个环节承上启下，靠着司法体制的推动力，将犯罪嫌疑人送上法庭，完成定罪。在实践中，批捕则必诉，诉则必定罪，似乎也已成惯例。固然，公众中的大多数并没有与检察机关直接面对的机会，这种印象应该是基于热点案例的评论阅读或者无意识的交流互动而形成的——尽管这些阅读和交流是不系统和不完备的。但是如果相似的事件多次发生，则观念固化也不可避免。如果从犯罪追诉机制的运行来考察这些案例，错案的原始推动力当然源自公安侦查阶段，那么作为法律职业人应反思的问题则在于：毕竟案件是经过检察机关审查后被诉至法院的，为什么负有立案监督、侦查监督和审判监督职能的检察院未能有效防止错案呢？笔者无意，也不能因为错案披露的媒体放大效应而否认检察机关的监督职能和效用。就同样的事实，从另外一个角度也可以解读为：如果没有检察机关的监督，那么错案发生的概率会更高，毕竟经由检察机关履行监督职责而避免错案继续的案例因不具备新闻价值而不能被大众有效获知。这样的解读多少可以坚定检察机关履行监督职责的信心。但是尽管如此，检察机关对公安机关侦查活动的监督乏力（也有学者称为柔性监督[1]）似乎也是理论界和实务界不能否认的。即如已经公认的如下问题。
第一，对公安机关应立案而不立案问题的监督。由于公安机关并不承担将此类案件向检察院主动通报的法定责任，检察院只能依赖于当事人的控告来发现案件线索，如果受害人对公安机关（或者办案民警）心存顾忌而放弃控告，这部分案件很难进入检察机关的监督视线。而在检察机关受理此类举报并通知公安机关立案后，仍然要面临着公安机关被通知立案后消极侦查导致案件立而不侦、久拖不决甚至立而后撤的难题。因为检察机关并不享有立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，不能在实质上对这些消极行为给予惩处，最终导致监督权落空。
第二，对公安机关不应该立案而立案问题的监督。相对于《人民检察院刑事诉讼规则》第378条中“有权向公安机关提出纠正违法意见”的规定而言，《高检院、公安部关于刑事案件立案监督有关问题的规定（试行）》确实有非常明显的进步，如第8条，“人民检察院开展调查核实……公安机关应当配合”；第9条，“人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件的……公安机关对《通知撤销案件书》没有异议的应当立即撤销案件”。但是从实务的角度仔细考量，在检察院穷尽该规定的所有途径而公安机关仍拒绝纠正的情形下，检察机关并没有法定的权力改变侦查程序的进程。因为按照《刑事诉讼法》规定，刑事案件侦查程序的启动和终结权是由公安机关行使的。《人民检察院刑事诉讼规则》和《最高检、公安部关于刑事案件立案监督有关问题的规定（试行）》都不能构成检察机关行使实质性监督权力的法律渊源，则监督措施难免陷入程式化的窘境。
第三，对侦查违法活动的监督问题。从介入时间来看，检察机关是在主要侦查活动已经终结移送审查批捕或起诉时，才开始对侦查活动进行监督。此时，违法侦查活动已经发生，刑讯逼供的痕迹已经改变甚至消失，检察机关获取违法侦查证据的机会可能已经丧失，即欲行监督而力已不逮。这是事后监督的通病，即便有事后之功，但确无当时之效，监督效果自然大打折扣。
与检察机关监督职能的程式化、柔性化相对照的，却是公安机关不断扩张的权力边界。
这种扩张首先源于警察的技术优势。即以法律明确规定检察机关居于侦查程序中心地位的德国为例，虽然“检察机关支配侦查程序，并享有自行侦查权，但实践上，检察机关连轻微和中等程度的犯罪行为都侦查不了，因为检察机关人手不够，也缺乏集成的侦查条件，是以被称为‘有头无手’”[2]159。既然检察机关负有追诉犯罪的职责，侦查技术上的弱势地位和侦破犯罪的职责压力，共同造就了警察权力的扩张趋势。我国的检警关系定位虽有别于德国，但对公安机关侦破犯罪能力的倚重心态并无二致。
除了技术优势之外，公安机关权力扩张的趋势还源于其职能的叠合，即刑事执法启动权和行处罚权职能的叠合。
