行政执法中入室检查行为的合法性要件研究
时间：2021-05-14 04:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要入室检查对于行政执法有时是至关重要的,是行政机关调查获取案件重要证据的唯一途径,但同时入室检查也是一种相当实力的行政强制执法行为,其本身与《宪法》规定的国家保护公民居所权、隐私权和财产权的价值是相悖的。因此,行政机关在采用入室检查的行政执法中必须遵守特别的行政合法性要件,即拥有法律明确授予的入室检查权,严格遵守比例原则并经上级复议机关审查批准获取入室检查证。
关键词入室检查 行政执法 检查 行政合法
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-152-03
行政执法机关在执法中因为调查证据的需要,有时不得不进入公民的私人场所进行入室检查,以收集必要的违法犯罪证据。此种执法行为对于行政执法有时是至关重要的,是行政机关调查获取案件重要证据的唯一途径,不进入相关私人场所进行执法检查,相关的违法甚至犯罪行为就会因为没有证据而被放任;但同时入室检查也是一种相当实力的强制执法行为,其本身与《宪法》规定的国家保护公民居所权、隐私权和财产权的价值是相悖的。如我国《宪法》第39条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”因此,在理论上入室检查行为的合法与否就有了探讨的必要性。
一、入室检查权的法律授权性
公民的私人场所主要包括住宅、与住宅相联系的庭院、车库、地下室及供私人使用的汽车、办公室等空间。这些场所的居住自由权在各国宪法中都是普遍受到保护的。因此,对于公民个人居住场所的行政调查,除非有法律明确授权或法院颁发搜查令才能进入,否则就是违宪。
从理论上讲,行政机关的执法权分两种情形,一种是行政机关成立之时由组织法作的一般规定,另一种由法律法规就执法事项或程序作的具体规定。前者就通常意义上的法定行政职权,而后者就应当被视为是经法律特别授权的授权性行政职权。例如我国《人民警察法》第2条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”这就是法律对公安机关法定职权的一种抽象规定,同法第6条又对公安机关上述职权作了进一步的分类,其中除第(一)项和第(十一)项涉及刑事侦查和执行外,“预防、制止和侦查违法犯罪活动;对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察;”,其余十一项都是具体涉及社会治安管理的职权:“(二)维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;(四)组织、实施消防工作,实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;……”从这些公安机关的法定职权是否可以推定公安机关为了治安管理需要,如“调查某公民是否藏有非法枪支弹药时,就有权进入公民住宅进行入室检查?”答案是否定的。公安机关要想对公民的私人场所进行入室检查,就必须有法律法规的明确授权。目前,我国公安机关在行政执法中,有权对私人场所进行入室检查,主要法律依据是《公安机关办理行政案件程序规定(2006修订)》第61条规定:“公安机关对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。”这条规定可以被看成是对公安机关在行政执法中入室检查的特别授权,只有了这样的特别授权,公安机关才能在履行其行政执法的法定职责中拥有特别的入室检查权。然而,上述公安机关入室检查权的法律授权还是存在很大疑问的,原因在于《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部的行政规章,以规章这样效力级别进行入室检查权的授权显然与公民居住权是受宪法保护的基本权利相比反差太大,所以从理论上讲,既然公民的居住权是公民的宪法性基本权利,要想对此进行限制,应当由全国人大及其常委会制定的法律有特别授权才行。这一点可以类比我国《行政处罚法》中关于限制人身自由权的行政处罚必须由法律规定的作法。
二、入室检查的令状主义
入室检查除了要有法律明确授权的实体要件外,因为涉及侵犯公民的居住权、隐私权和财产权问题,因此在行动时必须遵循令状主义(thedoctrineofwarrant),从程序上加以严格控制。
令状主义起源于英国,其本意是未经法院事先审查,不得对任何公民进行刑事搜查、逮捕或其它侵犯自由权和财产权的强制行为。1215年的英国《大宪章》第39条规定:“不经贵族依据法律审判,自由民不受拘留、监禁、没收财产、被夺公权、放逐、伤害、搜查、逮捕。”依据该条法令,英王未经大法官审查同意并以命令形式颁布,不得对自由民和贵族实施上述侵害行为,从而在普通法历史上第一次把保护公民权利的法律方式用令状主义的形式规定了下来。令状主义成了英国普通法权利保护的重要法定方式一直沿用至今。1789年的美国《权利法案》第四修正案吸收了弗州等州的令状主义原则,规定:“公民保护其人身、住所、文件和财产不受无理搜查扣押的权利不得被侵犯,除非有合理根据,并附有宣誓或确认的证言支持和对被搜查或扣押之人或物的具体描述,否则不得签发搜查令”。从此,在美国从宪法高度确立了令状主义。普通法中令状主义针对国家强制措施的人权保障,另一向重实体轻程序的大陆法系国家在二次大战后得到极大震撼与推崇,于是二战后大陆法系国家也纷纷效仿,建立了令状主义原则。如日本宪法第33条及第35条规定,没有法官签发的令状,原则上任何人均不得被逮捕,也不得侵入、搜查以及扣押任何人的住所、文件以及所有物品。德国基本法第13条(住宅不受侵犯)第二项规定:“只有法官发布命令,或如此搁延即将发生危险的情况下,根据法律规定由其它机关发布命令,才能进行搜查,并且只能按照法律规定方式进行。”法国1789年《人权宣言》郑重声明:“除非在法律所规定的情况下并按照法律所指示的手续,不得控告、逮捕或拘留任何人。”因此,纵观当今世界,令状主义已作为刑事侦查和行政强制搜查的重要基本程序原则在各国得到普遍的确认。①
基于行政效率,行政公益性与个体私益的冲突与平衡,本文认为,在行政执法中对于强制入室检查应建立具有下列基本内容的行政入室检查证制度:
第一,行政入室检查必须由上级行政复议机关审查签发入室检查证。行政复议机关通常是行政调查机关的上级机关,对行政调查机关职权范围内的事务比较熟悉,容易判断是否必要采取强制措施入室检查,又能通过签发入室检查令来审查监督行政机关的强制执法行为,对行政机关进行必要工作上领导或指导。目前我国一些法律法规对于行政强制调查有类似规定,如《治安管理处罚法》第87条规定,公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时,人民警察不得少于二人,并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。
第二,入室检查证的内容必须明确特定。令状内容明确特定是刑事令状签发的一贯要求,德国联邦宪法法院对工商业行政检查列出的要件之一便是:法律对于进入检查的目的、检查之内容与范围必须明确规定。美国联邦最高法院在一判决中明确指出:“检查搜查许可证的主旨有三大功能:通知雇主检查是被法规授权的;告知他检查的法律限制;向他保证进入检查的官员是被授权的官员。”因此,在令状中写明调查的强制手段、强制调查范围、法律根据以及执行时间、地点、期限是一份合法令状所必备的。各国普遍禁止签发缺乏“特定性”的令状,又称禁止“一般令状”原则。②例如,英国((1984年警察与刑事证据法》第15条(6)规定:“(搜查)令状应当载明被搜查的场所。”因此,行政执法入室检查证必须载明入室检查的特定地点、时间、特定的被检查人和被检查事务范围。
