疏解非首都功能
时间：2021-05-14 00:00:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
当前，北京市正在按照习近平总书记视察北京的重要讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》要求，积极开展疏解非首都功能的重要工作，齐心协力打好这场攻坚战，为建设国际一流的和谐宜居之都打牢基础。
本文通过实地调研、走访座谈等方式，总结了疏解工作中基层执法的五大典型特征，并从法治角度分析了其中的得与失。
一、疏解非首都功能中基层行政执法的典型特征
（一）疏解工作中，基层行政执法以“拆”为主
东城、西城、朝阳、海淀等城六区作为疏解非首都功能的重点区域，按照2020年力争中心城区疏解15%人口的目标，综合运用经济手段、法律手段和行政手段，开展了严控产业准入门槛、清理淘汰低端产业、推进产业转移、推进公共服务资源疏解等工作。
政府坚持“市场与政府”两手用力，既注重运用市场机制，运用经济杠杆强化和倒逼，发挥市场在资源配置中的决定性作用；同时，加大行政管控，对一些多年积累的城市“痼疾顽症”，开展了一系列行政执法行动。
这些行政执法行动表现为以“拆”为主要内容，包括：拆除违法建设（含经营用房和居住用房）、拆除违法广告和电子显示屏、拆除违法牌匾标识、拆除违法停车位地锁、拆除违法群租房，以及整治违法开墙打洞行为、整治地下空间等。以“拆”为主的行政管控措施，以存量的七小低端业态（小歌厅、小发廊、小旅店、小网吧、小洗浴、小餐饮、小食杂）为主要整治对象。其中，被拆除的违法建设、群租房和被整治的地下空间，大都是这些低端从业人员的居住和经营场所；被拆除的广告、电子显示屏、牌匾标识、停车位地锁及被恢复的开墙打洞，大部分是低端业态和无照经营商户为招揽顾客违法设置的客观载体。
“拆”的目的是从根本上彻底铲除这些低端产业滋生发展的土壤与空间。比如，2015年，西城区共排查“七小”无证无照主体1451户，取缔、规范“七小”违法经营主体1315户；完成拆除违法建设2797处，面积7.7万平方米，其中拆除用于经营的违法建设468处、9298.5平方米。东城区共取缔无照经营528户；加大违法建设拆除力度，累计拆除违法建设1575处、4.5万平方米；整治地下空间228处、28.4万平方米，同时启动了违规开墙打洞专项整治行动。朝阳区共拆除违法建设367万平方米。
（二）疏解工作中，基层行政执法主体以街道办事处（综合执法组）为主，符合中央关于深化城市管理体制改革的精神。但遗憾的是，缺乏法律法规的授权，且条块关系未理顺
街道办事处作为区政府的法定派出机构，按照《北京市街道办事处工作规定》第8条规定：工作职责是贯彻执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，完成市、区人民政府部署的各项任务。
目前，部分街道办事处在落实上级下达的疏解任务，特别是实施以“拆”为主的行政执法中，成为了事实上的行政执法主体，具体工作由街道办事处的内部机构──综合执法组实施。比如：2015年，朝阳区辖区内的23个街道，按照计划集中开展了整治开墙打洞行动；当年7月，八里庄街道联合区住建委、区房管局、区城管执法局等部门，对沿街居民楼51户的开墙打洞行为进行了综合整治。
目前，全市范围内的街道办事处普遍设立了综合执法组。综合执法组以派驻街道的城管分队为主体，整合公安、工商、食品卫生、安监、环保、消防、园林等多个部门共同参加执法。这种执法模式源于2014年6月，石景山区开展的城市管理综合执法试点。2015年，北京市政府工作报告肯定了这一试点经验，即“深化城市管理体制改革，总结推广石景山试点经验，推进城市管理重心下移、力量下沉。”
党的十八届三中全会提出要理顺城管执法体制，四中全会提出规范城管执法行为。2015年11月，中央全面深化改革领导小组第十八次会议对改进城市管理工作提出进一步要求；2015年12月，中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》中提出，“合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。”北京、天津、上海等特大型城市，正是按照中央精神要求，积极推进本市的城市综合管理体制改革。但遗憾的是，从法治角度进行分析，存在两个问题。
第一，缺乏法律法规的明确授权。街道办事处作为以“块”为主模式下的行政执法主体，并没有得到法律、法规或规章的明确授权，并且与现行法律体系中以“条”为主的行政职能部门作为执法主体的模式明显不一致，违背了职权法定的行政法治原则。职权法定原则是依法行政的基本原则，是指行政机关及其工作人员的行政职权必须由法律授予，不能自行设定。党的十八届四中全会明确要求：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，……坚决纠正不作为、乱作为，行政机关不得法外设定权力。”
第二，法治问题是没有分清“条”与“块”之间的权限划分。区城管执法局、区工商分局、区房管局、区公安分局等“条”的行政职能部门，依照相关法律法规，应对本相关领域内的违法行为，如违法建设、无照经营、违法出租等行为，进行管理和处罚。但是，街道办事处在履行“属地责任”下，牵头开展综合执法，几乎承担了本应由行政职能部门来承担的管理与整治责任。而一些行政职能部门，只愿意实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，开具与当事人的谈话通知书，而不愿意真正做实证据、开具具有威慑力的高额行政处罚单；只愿意参加由街道牵头的联合执法，多个部门共同行动，而不愿意单打独斗，单独面对违法当事人，甚至害怕自己一家部门被起诉、被追责，势单力孤当被告，由此导致没有执法权的街道办事处总是在牵头执法，承担了大部分的疏解工作。
此外，还有的街道办事处，在“属地责任”的压力下，小心地避开法律规定，不行使应当由相关行政职能部门依法实施的行政处罚、没收等职权，而是尽量去行使所谓的“灰色管理权限”，即在认定当事人存在违法建设、无照经营、违法出租、开墙打洞等违法行为的前提下，依照《北京市街道办事处工作规定》第8条和相关法律规定，要求当事人恢复原状、停止违法行为，通过实施这种“灰色管理权限”来达到完成整治疏解任务的客观效果。这在一定程度上佐证了近年来行政机关实施行政处罚案件量偏低的事实。北京市人大法制委员会在本市行政执法工作情况报告的意见中指出：
