监察委员会留置措施的立法思考与建议
时间：2021-05-13 20:05:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：为了保障监察委员会作为整合行政监察机构和转隶检察机关职务犯罪职能的专司反腐职能的机构有效地履行职责，全国人大常委会授权其在调查过程中可以采取留置措施。留置措施兼具行政监察机关的“两指”和检察机关侦查反腐指定监视居住的特质。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。规定留置措施应当考虑其限制人身自由的特殊措施特性，明确其适用条件、范围、实施程序与规则等问题，同时还应建立监督制约机制以及救济程序，以保障留置措施在保障人权基础上能够充分发挥调查需要的功能，防止其滥用。
关键词：监察委员会盘查留置“两规”“两指”
留置措施
习近平总书记在党的十九大报告中指出，要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。为了保证党的主张及时转化为国家意志，保障国家监察体制改革试点工作依法推进，全国人民代表大会常务委员会于2016年12月25日颁布的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）授权试点地区监察委员会在“履行监督、调查、处置职责”时“可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。由于《刑事诉讼法》《行政监察法》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等未曾规定“留置措施”，而《决定》又未明确其适用条件、实施程序等问题，以至于留置在监察体制改革试点中作为一项新的特殊措施引起人们无限猜想与满腹疑惑。尽管这一被称之为“神秘”的措施随着山西省运城市监察委员会、北京通州区监察委员会的监察实践不断从神秘模糊走向清晰公开。然因实施过程中的地方党委对此措施的审批，在一定程度上增添了认识上的难度与理解上的困惑。正在制定的《监察法》应当如何科学合理地规范留置调查措施？如何保障这一涉及到人身自由权利的措施与宪法规定的“尊重保障人权”不出现紧张关系，特别是如何防止其不被滥用，无疑成为理论讨论与立法关注的热点与焦点。本文从我国留置措施的立法规制出发，透过留置措施在实践中遇到的实施情况，对《监察法》制定中的留置措施性质、条件、程序、监督与救济等关键性问题予以探索，希冀为留置措施立法提供一些拙见。
一、行政性强制措施：行政留置扩张与刑事诉讼借用
我国监察委员会的留置措施源于行政监察整合和检察机关反贪反渎等职能转隶后的人大常委会的特别授权，但留置作为一项法定措施并非源于此。我国最早规定留置的法律可追溯到1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《人民警察法》。该法为何要规定此措施？其实施中又存在哪些问题？对此进行考察与分析，能够为《国家监察法》的制定提供经验。基于此，有必要对留置措施的立法规范与实践运行进行解读与探讨。
我国《人民警察法》第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……”“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。”从其立法的逻辑可以发现，留置措施并非独立于其他措施的一项专门性措施，它是作为维护治安秩序措施确立的。由于影响治安秩序的行为不仅涉及违法，有些还涉及犯罪，因此其适用对象也不仅限于违法人员，其中还包括一些涉嫌犯罪人员。基于盘查留置适用对象的复杂性，该措施在实践中一开始就存在治安事件与犯罪案件交替适用问题。为避免刑事立案的繁琐复杂，实践中出现了借助此措施查办涉嫌犯罪案件的情形。刑事诉讼行为借用行政强制的留置措施的这种做法，特别是留置盘查与拘传交叉使用，在一定程度上冲击了我国刑事强制措施的严肃性。
由于盘查与讯问、询问在功能上具有相同性，在实践中出现了立法依附盘问的留置不断脱离盘查转化限制人身自由的具有相对独立性甚至带有羁押性的措施。为此，《公安部关于公安机关执行（人民警察法）有关问题的解释》《城市人民警察巡逻規定》《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》等文件中不断对盘查留置作了规范。根据《公安部关于公安机关执行（人民警察法）有关问题的解释》（以下简称《人民警察法解释》）的规定，公安机关的人民警察经盘问、检查，认为属于“被指控有犯罪行为的；有现场作案嫌疑的；有作案嫌疑身份不明的；携带的物品有可能是赃物的”情况的，可以将被盘问人带至当地就近的公安派出所、县（市）公安局或城市公安分局，填写《继续盘问（留置）审批表》，并经该公安机关负责人（公安派出所所长一级及其以上的领导人员）批准后继续盘问。对于批准继续盘问的，应当立即书面或电话通知其家属或者所在单位，并进行记录。盘问记录中，应当写明被盘问人被带至公安机关的具体时间，并由被盘问人签名或者捺指印。当被盘问人的违法犯罪嫌疑在24小时内仍不能证实或者排除的，应当填写《延长继续盘问（留置）审批表》，经县级以上公安机关批准，可以将留置时间延长至48小时。边远地区来不及书面报批的，可先电话请示，事后补办书面手续。对于继续盘问和延长留置时间，应当留有批准记录。经县级以上公安机关批准，公安派出所、城市公安分局和县（市）公安局可以设立留置室。留置室应当具备安全、卫生、采光、通风等基本条件，配备必要的座椅和饮水等用具。
然而，《人民警察法》对盘查与留置的关系尤其是“继续盘问”是否等同“留置”没有明确界分，也没有对继续盘问对象是否必须采取留置措施进行说明，导致实践中在适用问题上混用，继续盘问和留置的含义及其边界无法获得清晰化的解释，理论上对其是作为行政强制措施抑或刑事强制措施众说纷纭。例如，《人民警察法解释》规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵。”而根据1998年公安部批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字[1998]4号）的规定，在办理劳动教养时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押时间应当折抵劳动教养时间。“继续盘问”与“留置”之间究竟是何种关系疑窦重重，特别是公安机关对留置有关问题解释的前后不一，在一定程度上加剧了人们对其理解与适用上的难度。从法律的渊源上来看，留置盘问是《人民警察法》赋予警察的一种现场处置措施，究其实质而言，它是公安机关为了维护社会治安秩序，对不特定的具有违法或犯罪嫌疑的人员经当场盘问、检查后，发现有法定的情形，将其留在公安机关继续盘问的一种行政强制措施。规定留置措施的主要是行政法律及其规范性文件，而这些规范性文件是将其作为一种警察行政活动来规范的，在实践中也被界定为行政强制措施。从留置可以适用违法犯罪的案件来看，“留置”具有强制犯罪嫌疑人到案接受调查的功能，其特性不具有单一性，兼具了行政性和司法性的双重性质，属于介于行政警察活动和刑事司法活动之间的特殊措施，仅仅单一归结其性质难以涵盖其实践中应包含的范围。尽管留置在适用涉嫌的刑事案件中是针对刑事立案程序中是否符合立案条件进行“初查”所采用的一种临时性的审查措施，旨在保障刑事立案有能力分辨涉嫌违法犯罪是否达到刑事立案的标准与要求，不是刑事诉讼的法定强制性措施，但可以限制人身自由活动并用于刑事犯罪，具有与指定监视居住甚至羁押的同等功效。留置作为一种临时审查措施极易在实践中被滥用，以至于有些地方在行使留置权活动中出现超范围盘查、超时留置、留置盘查期间滥用警械等情况，甚至出现非违法犯罪交叉的刑事案件借用留置措施变相羁押犯罪嫌疑人的现象。
