农业巨灾风险分散的国际经验及启示
时间：2021-04-13 12:04:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：农业巨灾是全球共同面对的长期性难题，世界各国都在探索农业巨灾风险分散管理。以法律为基础，厘定政府的责任，选择适合国情的农业巨灾风险分散模式，积极探索农业巨灾风险分散工具，政府参与农业巨灾风险的途径和方式正在发生着变化。这些为我国农业巨灾风险分散政策制定、模式选择、实施措施和工具运用等提供了有益的启示。
关键词：农业巨灾；风险分散；国际经验；农业保险
中图分类号：F840.64 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0128-08
巨灾给人类社会造成了巨大的损失和严重的人员伤亡，对农业生产造成的损失尤为突出，因此，世界各国无不积极探索农业巨灾风险分散管理机制，尝试建立适合本国国情的农业巨灾风险分散政策、模式和工具，這些也给我国农业巨灾风险分散管理提供了有益启示。
一、相关政策和法律
农业巨灾风险分散管理在不同的国家、在任何时候都是非常困难的，因此，世界各国都试图制定相关的政策进行有效的管理。
（一）政策界定
各国在农业巨灾风险分散管理的实践中，首先对其进行政策界定，因为只有明确了农业巨灾风险，才能够对分散责任进行厘定，划分不同的分散主体（包括受灾农户、政府、保险公司、社会救助组织、银行和其他金融等机构），特别是明确政府需要承担的责任对农业巨灾风险分散管理具有重要意义。
全球各国对农业巨灾风险政策界定的差异比较大（见表1），美国是以受灾农户当年的损失比例进行划分，加拿大以农业巨灾发生的概率和频率进行界定，而澳大利亚则以农户的直接经济损失来进行衡量，当然也有些国家（比如荷兰）界定标准比较模糊，这就需要在实际操作过程中进一步明确。
（二）政府责任厘定
尽管农业巨灾风险分散的社会化是总体发展趋势，各国政府在巨灾风险分散方面都承担着重要责任，但不同的国家其责任大小有所差异，这些在其各国的管理政策中均进行了明确的厘定。
美国政府实施的农业巨灾保险级别只有一个，即50%的保险级别，也就是说政府只承担农业巨灾超过50%以上的保费损失，美国政府还通过农作物保险的财政补贴办法和《农民家庭紧急贷款计划》等明确政府在农业巨灾风险分散管理中应该承担的责任[1]。在加拿大，农业巨灾风险是指年均发生概率不超过7%，发生频率在15年/次以上的风险，政府承担其保险支出，其中地方政府和联邦政府分别承担保费的40%和60%[2]。在澳大利亚，因相关灾害事件导致的损失一旦超过23万澳元，澳大利亚联邦、州和市三级政府就会自动启动农业巨灾援助计划，把农业巨灾划分为A、B、C、D四种类型，分别给予50%～75%不同比例的报销。
（三）相关法律规定
完善的立法是风险分散管理的基础，依据各国这方面的管理实践，都是从农业巨灾风险分散的法律规定着手的[3]。以美国为例，《联邦农作物保险法》和《农业保险法》等为农业巨灾风险分散管理提供了基本依据。20世纪80年代出台了《特别灾害救助计划》，到了20世纪90年代，针对《特别灾害救助计划》实施后存在的问题，美国国会进行了较长时期的争论，通过了新修订的《1994年农作物保险改革法》。根据《1994年农作物保险改革法》法案，“巨大灾害救助计划”被取消，开始执行“巨灾风险保障机制”[4]。在日本，农业巨灾风险分散管理的法律依据是1929年的《家畜保险法》和1938 年的《农业保险法》，第二次世界大战后日本制定了《农业灾害补偿法》，该法对日本的农业巨灾风险分散管理作了非常详细的规定。20世纪70年代末，菲律宾颁布了《农作物保险法》，以立法的形式确认了农业巨灾风险分散管理的运作框架。欧盟的成员国中，除了欧盟有统一的相关农业巨灾风险分散管理法规（如《欧盟运行条约》等）外，依照成员国国内农业巨灾的实际，他们各自制定了农业巨灾风险分散的相关法律[5]。
二、农业巨灾风险分散模式
世界各国在农业巨灾风险分散管理过程中，结合本国自然环境、社会政治条件、经济发展状况和市场化程度等具体国情，积极探索农业巨灾风险分散管理特色模式，形成了当今5种具备代表性的农业巨灾风险分散模式。
（一）政府主导模式
政府主导的农业巨灾风险分散模式是以菲律宾、印度等发展中国家为代表。这些国家受制于农业巨灾风险分散“需求”和“供给”的“双冷”现实，导致农业巨灾风险分散市场失灵，市场机制难以发挥作用，其更现实的选择是在国家财政资金支持下，直接主导本国的农业巨灾风险分散管理，通过直接参与或委托代理两种形式开展农业巨灾风险的分散，有的会给农业巨灾风险分散参与者大量补贴。印度和菲律宾都是通过选择委托代理人（也就是国有保险公司）进行农业巨灾风险保险业务，同时，为风险分散参与者提供补贴和设立准备金等支出[6]。
（二）市场主导模式
市场主导的农业巨灾风险分散模式是以英国和法国等国家为代表。这类模式的主要特点是风险分散由市场行为来完成，政府主要承担防灾基础工程建设、灾前预警和灾害评估等工作。以英国为代表的市场主导分散模式采取了完全化的市场运作机制，风险全部由商业保险和再保险公司承担，通过市场化的运作进行，农业基础设施工程建设由政府承担，并提供农业巨灾气象资料、风险评估与区划、灾害预警、灾害评估等相关资料[7]。
（三）混合模式
混合农业巨灾风险分散模式是以加拿大、墨西哥和美国等为代表。这类模式的主要特点是有机地把市场机制和政府行政机制结合起来，两者相互作用，彼此补充和完善，形成了一个完整的运作模式。加拿大农业巨灾风险分散管理是建立在本国发达的农业保险基础之上的。加拿大从20世纪20年代开始探索农作物保险商业化运作模式，经历了不断地反复，效果并不好，直到1959年加拿大通过了《联邦农作物保险法》，联邦政府与省政府签订再保险协议，联邦政府为省政府提供再保险，《联邦农作物保险法》中明确规定了联邦政府的再保险赔偿责任[8]。墨西哥农业巨灾风险分散机制属于典型的混合模式，由公司合作与个人参与组成。风险分散是通过三个不同的层次进行，包括国家农业保险公司、商业保险公司和保险基金。
