“两置换”是推进农民市民化的有效形式
时间：2021-03-22 16:11:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：在推进农民市民化进程中，以进城农民自愿放弃在农村的土地承包经营权，置换城镇社会保障待遇；以农民宅基地使用权及农村现有住房置换城镇住房，以实现农民变市民的身份转变。并在此基础上形成了以“两置换”为主要形式，推进城乡发展一体化的政策体系。
关键词：“两置换”； 农民市民化
江西省目前实施的新型城镇化战略中，如何加快推进农民工市民化进程是新型城镇化战略的核心内容，近几年，江西省城镇化发展较快，与全国的差距不断缩小，但如果以户籍人口统计的城镇化率比较，与全国和发达地区的差距不但没有缩小，而且有所扩大，例如2012年，江西省按常住人口统计的城镇化率为47.51%，比全国平均（52.57%）低5个百分点，与2001年比较，差距缩小3.5个百分点。而户籍人口城镇化率，2012年江西为27.0%，比全国平均35%低8个百分点，比江苏省2011年的54.1%低27个百分点，比广东省2011年的52.2%低25.2个百分点，说明江西省城镇化质量较低，半城镇化的比重较大。在比较分析中我们发现：发达地区户籍人口城镇化率在近几年增速较快，一个重要的原因就是在长三角和珠三角广大农村，在提高户籍人口城镇化，推进城乡发展一体化进程中做了大量开创性的改革探索，其中冮苏省苏州市、浙江省嘉兴市、广东省中山市列为国家和所在省的统筹城乡发展综合改革试点城市，广泛采取“两置换”的形式。所谓“两置换”就是在推进农民市民化进程中，以进城农民自愿放弃在农村的土地承包经营权，置换城镇社会保障待遇；以农民宅基地使用权及农村住房置换城镇住房，以实现农民变市民的身份转变。并在此基础上形成了以“两置换”为主要形式，推进城乡发展一体化的政策体系。我们认为这一成功经验很值得我省学习借鉴。
一、城镇化进程中农民工市民化存在的主要障碍
城镇化进程中农民工转为市民，一般会存在以下几个主要问题和障碍：
（一）就业岗位不稳定
据我国人社部门发布的人力资源管理白皮书指出：我国注册的中小企业总量达到1000多万家，提供的就业岗位占就业人口总量的75%，但有相当一部份中小企业并没有与职工签订规范稳定的用工合同关系，因种种原因职工在企业和城市之间的变动频率较大。据北师大课题组问卷调查显示：新生代农民工一年内跳槽一次以上的占52%，跳槽两次的占24%，没有跳槽的占48%。在这种情况下即使有经济实力的城市政府也不会为一个没有稳定就业岗位的农民工解决市民化问题，农民工要变为市民首先要在该城市有稳定的就业岗位。
（二）普遍没有固定的住所
许多城市政府规定，拥有固定的住所是取得本城市户籍的基本条件之一，但据住建部房管部门调查：农民工的住房问题不容乐观，调查显示，52%的农民工由用人单位提供的集体宿舍；47%租住城中村或城郊区农民住房；自购商品房（包括二手房）的不足1%。城市建设的保障房一般不向没有户籍的农民工出售，即使将农民工纳入保障房供应范围，也只是杯水车薪。显然按照现有的政策法规，如果要等到农民工有经济实力购房，将是一个漫长的时期，新型城镇化战略目标将难以实现。
（三）社会保障水平低，覆盖面小
社会保障也是农民工市民化进程中需要着力解决的问题，目前全国农民工参加城镇各类主要保险的参保率很低，统计显示，2012年农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别为16.4%、27.0%、18.6%、9.4%、5.6%。而江西农民工参保率更低，分别为8.3%、17.0%、11.1%、4.5%、2.8%。说明社会保障方面，离农民工市民化的目标还有很大差距。
（四）城市公共服务明显不足
据统计，全国农民工随迁子女有1400多万人，许多农民工为改变下一代的命运，使子女受到良好的教育，对子女教育问题极为看重，往往影响到农民工是否愿在该城市就业的重要因素，解决他们的子女教育，包括义务教育、高中和异地报考大学问题，必须引起政府的重视。同时农民工及子女看病难、看病贵的问题依然普遍存在。教育、医疗等公共服务明显不足。
解决以上几个问题都有一定的难度，国家和个人都要有大量的投入，据中国社会科学院2013年城市蓝皮书报告研究测算结果，农民工市民化的人均公共成本平均为13万元左右，个人支出成本平均1.8万元，总投入30多万亿元以上，这显然超出了国家投入的承受能力。
二、“两置换”是实现农民变市民的成功经验
苏南地区是我国城乡经济最发达的地区之一，他们在推行新型城镇化过程中也存在政府对社保和公共服务投入不足，农民买不起房的问题，为了破解这个难题，他们依托非农就业岗位充裕的优势，创造性的利用2004年国务院28号文件提出的城乡建设用地增减挂钩的政策，利用综合改革试点这个平台实施了“两置换”，鼓励农民自愿将土地承包经营权置换城镇社会保障待遇；宅基地和农村现有住房置换城镇住房。通过这种形式，由当地政府主导，实行统一规划，在尊重农民的意愿和切实保护农民利益的原则指导下，实现“三个集中”和“四个对接”的配套政策，三个集中是指引导农村企业向工业园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中；四个对接是指城乡基础设施建设对接、城乡劳动就业对接、城乡社会保障对接、城乡公共服务对接。
笔者利用探親的机会，对江苏省昆山市黄泥山村的某楼盘十几位物管员进行了采访，这些物管员都来自附近的农村，也都是通过“两置换”的形式，将自己的农民身份变为市民的，他们一致认为在这一身份转变中得到了很多实惠，通过放弃土地承包经营权，换取了城镇居民的社会保障，自己还得到现在的就业岗位，收入比以往成倍增加。通过宅基地和农村住房经过评估置换城镇住房，人口少的每户分得1-2套，人口多的分得3-4套，除自住外，多余住房出租，具体做法是将自家的宅基地和农村房与需要置换的城镇住房，根据各自的区位条件和建筑质量，引进第三方中介机构进行评估，确定置换的面积比例，区位条件好的宅基地和农房置换的面积就大，反之就小，如宅基地和农房在城镇规划区内。置换的面积就大些。置换结束后，根据统一规划进行土地整理成为新的建设用地或农业用地，计入全市（县）土地分类台帐，由市（县）实行城乡统筹管理。我们体会“两置换”实质是一种非现金交易形式，替代了政府和农民个人的部分现金投入，使农民得到实实在在的好处，体现了以工补农、城市支援农村的精神。
