中国包容性发展与财政政策选择
时间：2021-01-26 12:01:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容提要
包容性发展的基本含义是在全社会公平合理地分享经济增长成果，这是当前及未来中长期我国经济社会可持续发展需要解决的重大战略问题。本文从理论与实践的结合上，深入论述了包容性发展的基本内涵、重要意义和政府财政的作用，客观揭示了近年来我国运用财政政策支持包容性发展的进展、成效与存在的主要问题，在此基础上，进一步提出近中期我国促进包容性发展的关键领域和财政政策取向。本文的主要建议：一是充分发挥财政调节功能，推动社会收入分配从失衡向公平迈进；二是创新财政体制和分配机制，促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐；三是加大财政支持力度，大力推进集中连片贫困地区减贫与发展。
一、包容性发展的重要性及政府财政的作用
（一）正确界定包容性发展的内涵
近年来我国理论界开始引入“包容性增长”和“包容性发展”概念，并进行了一系列有益探讨。
一般认为，“包容性增长”最早由亚洲开发银行在2007年首次提出，最基本的含义是公平合理地分享经济增长，它涉及平等与公平的问题，包括可衡量的标准和更多的无形因素。在2012年6月出版的亚行报告《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》中，包容性增长被定义为“机会均等的增长”，主要政策含义包括：通过高速、有效且持续的经济增长创造生产性就业机会和经济机会；通过投资于人才能力建设和营造公平的竞争环境实现机会均等；改善社会保障体系，降低风险和冲击带来的影响，减少赤贫。因此，包容性增长旨在创造经济机会，并使所有人都能从中受益。
世界银行在2008年推出包容性发展的概念，当年发布的《增长报告：可持续增长和包容性发展的战略》明确提出，“包容性发展”就是要寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展。通过一种规范稳定的制度安排，让每个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受改革和发展的成果；让困难群体得到多方面的保护，得到政府政策和投入方面的优惠；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡，重视社会稳定等。
可以看出，上述关于包容性增长和包容性发展两个概念的界定，并无实质性的差别，二者都强调平等和公平，注重经济发展的成果涉及所有人群，注重发展和改善民生，注重提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入和福利水平，注重制度创新和政策改进。
（二）充分认识实现包容性发展的重大战略意义
包容性发展已经超越了一般的学术探讨，日益变为我国党和政府的一种重要执政理念。在2009和2010年，胡锦涛总书记先后两次深入阐述了这一重要思想，这是我国未来中长期经济社会可持续发展的重要指导方针。“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的重要战略机遇期，转变经济发展方式任重道远，构建瞄向包容性发展的新发展范式势在必行，意义重大。
——包容性发展有利于促进城乡及区域之间的均衡发展。鼓励一部分人、一部分地区先富起来，先富带后富，最后实现共同富裕，这是社会主义的本质特征和要求。这一政策在改革开放初期对于打破中国经济发展的桎梏，促进经济的迅速发展，起到了巨大的作用。现在的问题是，由于种种原因，这一政策没有得到充分的落实，城乡、区域之间非均衡发展，贫富差距不断拉大，社会矛盾突出。倡导包容性发展，通过以工补农、以城带乡，让富余的农村劳动力转移到二、三产业，有利于让农民和城市居民共享改革成果。同时，倡导包容性发展，继续实施西部开发，东北振兴及中部崛起等战略，对于促进区域协调发展也有重要作用。
——包容性发展有助于中国越过“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”指当一个国家的人均收入达到世界中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致新的增长动力不足，最终出现经济停滞徘徊的一种状态。经济增长回落或停滞、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱是“中等收入陷阱”的基本特征。达到中等收入水平的拉美国家、东南亚国家因为没有处理好发展战略、收入分配差距和对外经济关系等问题，无一例外地陷入了这一“陷阱”。30多年的改革开放使中国经济持续高速增长，居民收入不断提高，人均GDP达到5000美元的中等收入水平，当下中国正面临着陷入“中等收入陷阱”的巨大风险。包容性发展强调经济发展基础上的广泛的社会公平，要求公平与效率的统一，确保人民享有增长权利，突出强调教育、就业、医疗卫生、社会管理等社会民生事业，必然为中国越过“中等收入陷阱”提供持续动力和根本保障（张峰、罗海波，2011）。
——包容性发展有利于追求和实现社会公平正义。公平正义是社会建设的核心价值，最具包容性特点。着力促进人人平等获得发展机会，建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系和机制，有利于消除人民参与经济发展、分享发展成果的障碍，形成人人参与、共建共享的良好局面，这在本质上体现了社会包容、和谐与公正。
（三）政府及公共财政在实现包容性发展中的作用
实现包容性发展，需要发挥市场和政府的共同作用。世界银行在《变革世界中的政府》报告中，通过近100多年世界各国经济发展和政府职能的实证研究，指出不论是发达国家，还是发展中国家，现代经济条件下政府的基本使命和任务包括：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护承受力的阶层；五是保护环境。可以看出，上述关于政府职能和作用的界定，已在相当程度上反映了追求包容性发展的客观要求。
亚洲开发银行对此问题进行了更为具体和深入的研究。在2012年出版的《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》中，全书四部分专门有一部分研究促进包容性增长相关政策和制度问题，概其要者是：其一，政府必须为寻求劳动力充分就业付出努力和投入资源。报告指出，就业是基本人权，持续的失业和不充分就业是一种社会排斥，而产业政策在促进投资、以实现充分就业方面具有重要作用。此外，发展中经济体的成功转型要求将私营部门积极性嵌入到公共行动的框架中，这一框架鼓励重组、多样化和技术进步。其二，探索获取基本服务的论题，关注初级教育、医疗保健、供水和公共卫生和电力，提出用以改善获取基本服务（尤其是针对贫困社区）的许多优先政策，包括：使富人能够并负担得起服务；消除实物障碍；提升对所需服务以及获取途径的了解和认知；为提高服务质量作出更多努力；增强治理腐败。其三，为预防极端贫困而提供社会保障服务。报告指出，社会保障是包容性增长的基本要素，因为它是一种确保边缘化和脆弱人群参与增长并从中受益的机制。解决措施包括：加强社会保障体系的制度和行政能力以执行其核心职能，具体方法包括更好的会计核算、更严格的财务控制、人力资源开发、计算机化以及加大对利益相关者的信息披露；将针对全部人口的社会保障计划与针对特定高风险群体的计划区分开，从而有助于防止稀缺的社会保障资源被转移到不那么脆弱的群体中，同时使这些资源投向最需要的人群；使社会保障改革与其他的互补改革配套。其四，强调良好的治理和制度作为关键性政策议题对包容性增长战略的重要性。研究表明，治理和制度质量两者尤其是在政治责任、民主和控制腐败等维度上，与增长和收入水平两者之间的长期正相关是强烈和无可辩驳的，因此，增强政府效能、提高监管质量和法治以及控制腐败完全可以用作本区域许多发展中国家发展战略的潜在切入点。
