中国政治运作逻辑的变化与挑战

时间：2021-07-06 04:00:41　来源：雅意学习网本文已影响人

　　考虑到改革开放前15年间政府收入占国民收入比例下降20个百分点以上的现实，1994年的分税制改革无疑是具有里程碑意义的事件。对于分税制，论者多从确保中央政府拥有丰厚而稳定的税源，扭转中央相对地方的财政弱势这一视角出发进行评价。这种从政府间（inter-governmental）关系视角出发的观察不为无理，但是，中国国家体制也同时表现出了加强和弱化的迹象。只有在对这种此消彼长的变化做全面的考察之后，才有可能对其强韧程度作出综合判断。中国国家组织的碎片化（institutionalfragmentation）和利益化在过去30年已经发展到了不可逆转的程度，因此存在阿基里斯之踵。
　　国家组织的碎片化和利益化，指的是从一个纪律严明、行动一致、战斗性的政治团体，变为一个利益化的官僚机构的过程及其结果。从中国共产党成立之初直到毛泽东统治中国的时代，虽然不乏军队中的山头主义等对于绝对的、统一的中央领导权威的威胁，总的来说，中国共产党仍然是以纪律、控制、整齐划一为特色的、标准的列宁主义战斗队。这种高度集权，高度统一的战斗队特性，在1978年之后开始逐渐受到以“放权”（decenlralization）为核心的经济改革的侵蚀。此处的所谓“放权”，是指中央政府与地方政府之间在经济和社会事务管理权限上更倾向于后者的权力划分。在整个改革开放时期，此种中央—地方之间的放权改革，其出现早于政府—社会间的经济权力让渡；而且，在后者出现反复之际（如近几年为人所热议的“国进民退”现象），中央_地方问的经济权力博弈虽然互有胜负，但并未见根本性的、偏离“放权”轨道的变化。可以说，这是一种历时更长、趋势更强、结果也更固化的权力分散。
　　中国财政体制变迁与治理重心的下移
　　权力由中央向地方的分散，在1980年代以立法权、经济计划权、投资决策权以及国营企业管理权的下放为主要内容，而1992年之后，在此前的基础上，还要再加上市场经济条件下的规制权力（regulatory power）。“诸侯经济”、“独立王国”、“准联邦主义”等说法的流行可以看出，过去30年经济权力从中央向地方的政府间流动的程度还是相当惊人的。
　　下放权力的力度很难精准地测量。一个近似的方法是考察中央和地方政府的财政收支状况，特别是它们各自占政府总收支的比例。现代民族一国家作为一种统治形式，其起源和功能在很大程度上就是一种财政学现象。从起源上说，这个现象大致包含两个层面。一个层面是国家从社会汲取财富的力度，其测量指标是政府财政收入占国内生产总值的比例；另一个层面则是中央政府和地方政府在争夺收入和支出权力方面的博弈。在现代早期的西欧，绝对主义君主对各地方封建领主的围绕财政权力斗争，是民族-国家诞生这一历史过程中最主要的线索之一。从功能上说，现代国家的任何统治行为，都必须伴随着相应的财政支持，财政的规模是量度政府对社会控制和规制的程度大小的核心指标。相应地，如果说把政府对社会控制和规制的程度大小定义为政府权力的大小，是一种可以接受的定义；那么，中央政府和地方政府的相对财政规模，也就可以成为一种可以接受的测量中央和地方相对权力大小的指标，而中央和地方相对财政规模的变化，也就是一个表示集权或放权的程度的指标。
　　多数研究者认为，1994年分税制改革之后中央政府财政收入占政府总收入比例的上升，是所谓“中央再集权”获得成功的明证。的确，从1984年城市经济改革启动到1992年间，中央政府财政收入占政府总收入的比例直线下降，从40.5%降至28.1%；而1994年分税制实施当年，中央财政占比就跃升至55.7%，并大致将这一比例保持至今。这一比例上的逆转，被广泛认为有利于中央政府协调地区间的不平衡发展问题，有助于中央政府从全局出发搞好经济的宏观调控和结构调整，当然也直接意味着中央政府相对地方政府的财政权威的加强。
　　从中央政府收入只占地方政府收入总和的1/3左右，到中央政府一家的收入就多于30余家省级政府、300多个地级政府和2000多个县级政府的收入总和，这个转变不可谓不大。但是，要使中央政府从财政集权改革中收居重驭轻之效，还有两个必要的前提，即：第一，中央政府真的有足够的政治和政策空间，不把收上来的钱再拨回给地方政府，而是自己直接花掉；第二，中央政府真的有能力制止地方政府通过本级赤字财政借钱来花。换言之，“收入集中化”仅仅是财政集权的半部故事，另外一半是“支出集中化”。任何收入，特别公共财政收入，只有在它被花掉时才体现了掌握收入的政府的权力或影响力。从这个角度上说，从财政角度讨论中央/地方的权力相对大小，考察财政支出的情况比考察财政收入的情况更为重要。
　　正是在支出方面，数据显示中央政府的财政集权程度不论在分税制实施之前还是之后，都是下降的。1980年，地方财政支出只占全国财政总支出的45%多一点，自那之后这一比例一路攀升至2009年的80%。这一趋势丝毫没有受到分税制改革的影响。2009年，中央政府向地方政府财政转移的数字是28621亿元，占当年中央财政收入的80%。要指出的是，当年中央本级财政还有高达7500亿元的赤字，也就是说，中央政府宁可借债也要将手头的钱转移给地方政府。这说明，虽然分税制将收入大权转到了中央政府手里，但中央的转移支付也是刚性的，是不得不转给地方的。中央政府并没有对于本级收入的完全自由裁量权。除了一般性的转移支付，即使是名义上由中央政府指定去向的“专项转移支付”，实际上也经常被地方政府视自己所需挪用他处。这种钱归中央收，却归地方花的状况，很难理解为财政集权。
　　中央财权的软弱，还体现在地方政府债务失控上。截至2012年，中央政府以占全国财政一半以上的收入，承担着约8.3万亿的债务余额；而地方政府则以不到一半的财政收入，创造了10.7万亿的债务余额。需知在中国现体制下，任何地方政府的债务都是隐性地由中央政府最后担保的，地方债的失控和不透明，甚至可以解读为地方政府对中央的某种绑架。这种收入和债务的不相称，收益和风险的不对称，以及目前地方发债实属违法的现实，不仅说明中央政府对下级政府的“财政权威”云云，基本上是地方给中央面子的说辞，而且暴露了更具一般性的、中央对地方约束力不足的问题。

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