公共政策过程的三种视角及其对中国政策研究的启示
时间：2021-07-05 12:02:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]近年来中国公共政策形成过程受到各方高度关注。相关研究文献也很多。本文在系统梳理国内外解释政府决策理论的基础上，将其分为三种视角，分别是“利益权力视角”、“理性学习视角”和“理念视角”。这三种竞争性视角都为观察政府决策提供了具有洞察力的理论透镜。文章进一步考察了它们在中国研究中的应用，发现前两种视角已经普遍被吸收到解释中国政府决策的研究中，而相比之下基于理念视角的分析则少之又少。这也使得政治文化、意识形态、政策理念等对决策产生深刻影响的因素并没有得到足够的重视。同时，政治权威作为意识形态等理念的操控者，其在决策过程中的显著作用也没有得到足够的阐释。
[关键词]公共政策；决策过程；利益权力；理性学习
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0041-06
一、引言
一般而言，广义上的公共政策研究可以分为两类。[1]第一类以政策为自变量，分析或测度政策结果。在相关的研究中，经济学家扮演了重要的角色。他们将竞争、垄断、信息不对称、外部性等经济学中的概念引入政策研究中，帮助决策者更好的设计和选择政策。第二类则以政策为因变量，考察政策形成过程。这类研究中，政治学家的作用则更为突出。他们致力于分析政策的由来，相应的聚焦于议程设置、方案选择过程中各方的博弈，以及制度性因素的影响。
近年来，公共政策在中国得到了各方的高度关注，但注意力主要聚焦在具体政策内容和结果上。而同样作为政策研究重要组成部分的第二类研究，亦即政策过程的研究，往往得不到应有的充分重视。其中部分原因在于，决策者认为自己作为局内人，很清楚决策形成的过程，以及如何对这一机制进行改善，因此不需要研究者帮他们分析。对于他们而言，更有价值的是如何设计政策方案以应对现实问题，或者在不同方案间作出选择。并且，研究者由于作为政策过程的局外人，也很难对其做出透彻的分析。但是，转型期中国公共政策的形成往往涉及多方利益主体，其中基于信息，理念，和利益的博弈犬牙交错错综复杂。决策者常常高估了自己对政策制定过程的了解程度，很容易出现“当局者迷”的情况。研究者的作用就在于将不同决策主体掌握的信息拼凑起来，以形成完整的图景。更重要的是，研究者的优势还在于能够用比较科学的方法寻找规律，建立理论透镜，以增进对政府决策的理解。从更宏观的意义来说，对政策过程的探讨，能够帮助我们在政治学的宏大理论和微观经验性描述之间建立一种中层理论，从而为政治实践提供理论解释和指导。[2]
本研究的目的在于对解释决策过程的相关理论，尤其是国际理论界的前沿工作进行系统回顾，梳理出主流视角和其中的关键影响因素，并进行对比分析，从而得出对中国研究的启示。
二、分析决策过程的三种视角
一个完整的决策过程研究，首先应该对决策所处的政治环境与制度进行深入的分析，以建立起对决策背景的充分理解。在此基础上，至少需要回答如下两个关键的理论问题。第一，决策过程中具有影响力的主体有哪些，起了什么作用？第二，哪些因素影响了政策方案并进而对最终决策产生影响？
这两个理论问题构成了我们区分决策过程研究中不同视角的基础。由此，我们归纳出考察政府决策的三种视角，分别是“利益权力视角”、“理性学习视角”和“理念（idea）视角”。表1从基本观点、决策主体、决策影响因素等角度对三种视角进行了对比。需要特别指出的是，这三种视角虽然看似相互竞争，但本质上并不矛盾，而是互为补充；这种区分也不是一个绝对严格的逻辑分类，而更多是对现实研究的归纳总结。每一种视角都为我们考察决策过程提供了很好的理论透镜，帮助我们看清决策中的一部分事实。
[HJ*5][JZ][HT6H]表1三种理论视角的对比
研究视角利益权力视角理性学习视角理念视角
基本观点政府决策是某种权力结构下利益博弈的结果决策是基于公共目标理性学习的结果决策是深层理念作用的产物
决策主体关注各类利益主体突出科学家、思想库和技术官僚的作用理念的提出者和裁决者
决策形成影响因素利益分配结果是否与权力结构相适应政策方案的合理性，是否有助于解决公共问题政策方案是否顺应了具有合法性的深层理念
对制度的认识制度塑造了权力结构和决策参与者的博弈行为制度影响了知识和信息的分布和流动制度影响了理念的形成、扩散和传播
主要理论流派多元主义、法团主义、官僚政治、公共选择等政策试验、政策学习、政策扩散等社会学习、倡议联盟
中国研究从理性、派系到“破碎的权威主义”政策试验、学习适应[JZ]/
（一）利益权力视角
长期以来，在政府决策过程的研究中，对权力结构和利益博弈的考察占据着主流地位。在这种视角下，政府决策被视为多元主体以最大化自身经济或政治利益为目标相互竞争、谈判、讨价还价后达到均衡的结果，并与权力的分布状况相适应。相应的，政策变化源自于权力结构或利益诉求发生改变。由此，许多政治科学家都将决策结果被权力和利益所决定视为研究中的零假设。[3]这也导致了一个有趣的事实：当各政策领域的专家致力于开发严谨科学的分析工具，帮助决策者设计、优化政策方案时，相当一部分政策过程研究者却似乎没有对他们的工作表现出足够的重视，而更倾向于从权力分布和利益冲突的角度来观察决策过程。
从这种视角出发，为了理解公共政策的形成和演变，学者们深入考察了政治家、官僚、利益集团、公众等不同利益主体在政策过程中所扮演的角色，分析各自的利益诉求和影响决策的权力。由此，形成了许多不同的理论。
多元主义是其中影响最为广泛、深刻的理论学派，其中的经典研究包括杜鲁门对美国利益集团政治的分析[4]，和达尔对纽黑文市政府决策过程的考察等。[5]在多元主义理论下，公共决策是利益集团相互竞争的结果。政府则被视为谈判平台与场所，扮演着相对中立的角色，其作用在于对利益集团斗争的结果合法化。这一观点忽略了国家和政府的自主性，明显与大多数国家的政治现实不相符。
