多中心治理视野下社会中介组织与政府的关系解读
时间：2021-07-02 16:01:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式是社会中介组织兴起和发展的理论基础，其核心观点“以社会制约权力”是社会中介组织蓬勃发展的动力。社会中介组织与政府的关系，多元主义民主理论主张对抗性竞争，合作主义主张协商合作，协商竞争应是社会中介组织与政府的理性关系。社会公益供给为社会中介组织与政府共同发展提供了契合点，政府权威型和社会中介组织志愿型两种供给模式相结合，不但可以最大限度地实现社会各阶层的利益，而且能够化解各种社会矛盾，促进社会的和谐发展。
关键词：多中心治理；以社会制约权力；社会中介组织；协商竞争：权威型供给模式；志愿型供给模式
中图分类号：D631.12 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2007)04-0431-07
一、多中心治理理论与社会中介组织的兴起和发展
多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者。该理论在20世纪90年代以来具有广泛影响，其在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系上提出了新的思路，它强调各种公共的或私人的机构以及公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系。
“多中心”是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念，同时也表明了一种新的理念和制度安排。多中心是指多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。实际上它是一个“有点麻烦”的词，涉及到广泛的公共领域，例如市场体制的多中心、司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、公共服务经济的多中心等，在公共治理中则主要指生产的多中心和治理体制的多中心。其治理体制存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。相对于传统的单中心治理方式，在多中心的治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题。即“在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。”同时，对于许多公共治理问题来说，需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来解决。多中心这一术语正好概括了这样的交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。
同时，多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性。“多中心体制设计的关键因素是自发性”，“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”。多中心治理以自发秩序为基础，强调治理的自主性，反对政府治理权力的垄断和扩张。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。”“多中心体制发展有序关系方面是‘自发的’，自我组织的倾向在若干不同的行为层次上就必然发生。”因此，可以说多中心治理提供了一种认识公共管理问题的新知识。
无可否认，市场机制是迄今为止最能有效地配置资源的一种方式，然而，即使在发达的市场经济中，市场机制的作用也会由于垄断、外部效应、公共物品等因素的影响而受到限制，从而出现市场失效的情况。所以，在市场不发达的条件下，市场机制运作的结果不仅达不到理论上的帕累托最优，就连其基本的资源配置功能也难以得到充分的发挥。这样，政府就要面临着两大困境：一方面不仅要面临市场机制内在缺陷的问题，还要面临着市场机制力量薄弱，不能较为充分地发挥配置资源的作用的问题；另一方面，市场经济是一种自主经济和竞争经济，市场机制对资源配置起主要作用，政府不直接干预市场活动主体的行为，只能通过各种间接手段调控、规范生产经营活动。因而，市场经济必然会划定政府权力的范围，迫使政府重新调整其职责和功能，限制政府的结构和规模。同时，政府在市场不发达的条件下还必须把属于市场调节的职能转移给市场。
在这种情况下，政府一方面要通过其他途径来解决市场失效问题，承担政府微观经济管理职能弱化后的部分职能；另一方面又要借助其他力量来填补对某些领域直接参与、直接管理手段的放弃和间接调控机制尚未健全所形成的宏观管理和调控机制的结构真空。著名经济学家道格拉斯·诺斯曾指出，从不发达、不规范的市场经济向发达、规范的市场经济的过渡、转轨过程中，存在着两种对立的历史轨迹，诺思称之为lock in(锁定)和path dependence(路径依赖)。而在这种转轨过程中，要避免极易出现的lock in现象，就必须找到一种path dependence，即归根到底要找到一种使市场与政府之间相互补充、相得益彰、相互促进的通道。建立在市场契约关系的基础上而不是建立在行政权力的基础上的社会中介组织就是重要的pathdependence。其作为政府和私营部门之外的“第三种力量”，有效的弥补了经济改革和政治改革导致经济领域和社会领域留下的一些管理和服务“真空”，对政府和市场起沟通、协调的作用，尤其是发挥了一种“以社会制约权力”的效用，构成一个三元权力结构的稳定格局。
所谓“以社会制约权力”中的“社会”是一个经过特殊限定的“社会”，是社会中非国家、非营利的那一部分，是指“来自社会的组织和力量”，社会中介组织便是其中的一大重要组成部分；“制约”是一个广义的概念，包括约束、监督、影响、分工协作、沟通等多重含义：“权力”主要是指作为“特殊的公共权力”的国家权力。现代民主强调国家与社会的互动，政府与公众都需要积极参与国家事务的管理，政治由“统治”走向了“治理”。在这样一种民主实践下，对公众来说，通常采取“以权力制约权力”无疑是一种消极的方式，这种只依靠国家权力自身的行为来制约权力，从而达到保护公共权利的目标，但公众不能通过自身的行为来保护自己的权利。这种“消极的”民主政体“只能防止某些弊端的发生，而不能保证良好政治的实现”。并且所谓的民主虽然是人民自己掌握权力，但是，如果民主到这里就不再深入的话，就可能达不到预期的效果，古希腊的所谓“暴民政治”正是这种“民主悖论”的典型。同时对于人民掌握的权力，也需要给予必要的制约，因为即使是人民的统治，也存在着权力之间的分工，由不同的个人或组织具体行使权力。况且，在当今政治生活中，普遍存在的是代议制民主。人民并不亲自行使权力，而是选举自己的代表代替自己行使权力。这种代议的结果往往是代表成为“职业政治
