论我国政治文明建设与政府科学民主决策机制构建的关系
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摘要:从科学民主决策机制建立的前提条件入手,论述了科学民主决策机制建立的方向与途径。阐述了民主决策机制建立的根本前提——政治文明的含义、结构与类型,指出我国政治文明的性质是社会主义政治文明,发展的程度取决于党的领导与党内民主的发展水平；论述了中国科学民主决策机制的构成内容；探讨了我国政治文明建设与政府建立科学民主决策机制的关系,指出政治文明是科学民主决策机制建立的前提,科学民主决策机制是政治文明的实践要求和工作举措。
关键词:政治文明；决策机制；公共决策
中图分类号:D 092
文献标识码:A
文章编号:1008-3758(2006)03-0209-05
自20世纪80年代以来，我国政府积极倡导公共决策的民主化与科学化，但一直未能真正建立起科学民主的决策机制。现行决策系统具有封闭性和集权化的倾向，决策的失误率较高，决策的非公共性现象较为突出，因此建立科学民主的决策机制，实现公共决策的民主化与科学化就成为摆在各级政府面前的一项紧迫任务。而在我国，由于政党制度的特殊性，建立科学民主的决策机制并非政府单方面能够解决，它与我国的政治文明建设有着重要关联，只有搞好政治文明建设，才能真正建立科学民主的决策机制。因此，探讨政治文明与科学民主决策机制的关系、科学民主决策机制转变的方向与途径，对于实现公共决策的科学化与民主化具有重要意义。
一、政治文明与我国的政治文明建设
党的十六大提出了建设有中国特色社会主义政治文明的任务，十届人大二次会议进行宪法修改时又把政治文明作为三个文明之一写进宪法，充分说明政治文明建设的极端重要性。
何谓文明?《辞海》的解释一是指文化，如古希腊文明、古罗马文明等。二是指人类社会的进步状态，它是相对于野蛮而言的。最早将文明的概念用于分析人类社会的是美国学者摩尔根(1818－1881)，他在《古代社会》中把人类社会的发展分为蒙昧时代、野蛮时代和文明时代几个阶段。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中使用了摩尔根的概念，认为文明社会始于第三次社会大分工。国家在氏族制度的废墟上兴起，国家是社会在一定发展阶段上的产物，它表示：“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家”[1]。因此，可以认为，国家的产生是文明社会的根本标志。国家作为凌驾于社会之上的力量，通过暴力机器有效地将因生产资料占有上的差别而形成的阶级矛盾与冲突控制在一个有秩序的范围内，从而解决了人类政治生活中最为根本性的问题。因此，国家是维护人类社会秩序，保持人类社会有序发展的唯一有效工具，是人类政治文明滥觞的重要标志。这说明，政治文明就是指人类政治生活的进步状态。
自国家产生以来，人类社会的政治文明经历了性质各异的几种类型：奴隶社会的政治文明、封建社会的政治文明、资本主义社会的政治文明和社会主义社会的政治文明。从时间上划分，人们往往把资本主义以前的政治文明称为传统政治文明，把资本主义以来的政治文明称作现代政治文明。现代政治文明产生于西方，其发展经过了漫长的历程，终于在近现代形成了以保障人权、人民主权、代议制民主、分权与制衡、法治、有限政府、政党政治、政治监督、违宪审查等[2]为主体的西方政治文明。政治文明虽然类型与性质各异，但其共性是，政治文明都是人类物质文明与精神文明的保障，其所要解决的问题“一是努力将人类对美好政治生活的构想付诸实践；二是通过科学合理的制度安排和技术设计，提高非暴力状态下解决政治矛盾和冲突的有效性；三是使所有社会成员在一种文明祥和的政治状态下各得其所，互爱互信，共存共荣”[3]。
政治文明的结构由政治理念(意识)文明、政治制度文明和政治技术文明构成。其中政治理念文明是政治文明的精神状态，是人类对于美好政治生活的期望和向往，它包括政治意识形态、政治心理、政治思想和政治道德。政治理念文明以一种观念形态而存在，是政治文明的重要标志。政治制度文明是通过具体的制度设计解决人类政治问题的最有效办法，人类通过科学合理的制度设计，解决各种政治困境和政治难题，把人类的政治活动规范在制度的框架之内，从而实现了政治的稳定性。政治制度是指“人们在政治理念指导下规范政治行为的组织体制、政治运行机制和运作程序”[4]。现代政治制度文明意味着：“不同权力之间的相互制衡、不同利益之间的相互均衡、政治资源的合理配置。”[4]制度文明是政治文明的核心。政治技术文明是有效地治理社会、管理人民的技术手段。它包括政治斗争、政治治理、政治统治、政治参与的具体技术。总之，政治理念文明、政治制度文明和政治技术文明三个部分是政治文明不可分割的组成部分。政治文明不是僵化的，而是发展的。随着人类社会的不断发展，人类面临的政治困境和政治难题也不断滋生，这在客观上推动人类开动脑筋，不断进行新的制度设计和技术安排，从而使人类的政治文明得到持续和发展。
我国目前的政治文明是社会主义性质的政治文明，它是在传统政治文明基础上发展而来，是打碎传统政治文明而建立起来的现代政治文明。由于它脱胎于传统政治文明，必然带有传统政治文明的痕迹，同时又具有现代政治文明的特征。现代政治文明不仅意味着社会政治领域的进步，更意味着政治的发展。关于政治发展，桑玉成教授指出，大致上可以有以下一些评价指标：①有关民主、自由、法治等现代政治意识和政治观念已经在社会形成广泛的共识，并成为指导人们从事政治活动、参与政治生活的基本准则；②政府结构及其功能的专门化以及政府治理社会能力的提高；③社会政治参与渠道的扩大以及民众政治参与的普遍性和有效性[3]。我国现阶段的社会主义政治文明初具以上几方面特征，但由于社会主义的发展历史较短，社会主义政治文明的发育还很不完善，政治文明尚处于建设与发展之中。特别是随着我国社会主义市场经济的发展，更需要发展政治文明来推动物质文明与精神文明的健康发展。因此，党的十六大明确提出建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明的任务，并特别提出要借鉴人类政治文明的有益成果，建设社会主义政治文明。
我国的政治文明建设与党内民主是密切相关的。我们要建设的政治文明“是建立在我国国情基础上，由中国共产党领导的、以人民当家做主为核心内容的社会主义政治文明”[5]。建设政治文明涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等方面，是一个内容广泛的系统工程，当前我国政治文明建设的重点是制度建设。政治文明建设的主要任务是完善中国共产党领导的多党合作的基本政治制度，完善全国人民代表大会的根本政治制度，完善具体的政治制度和具体的运行机制。而要“推进政治文明建设，最根本的是要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。这是我们推进政治文明建设的基本方针，也是我国社会主义政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征”[6]。这由中国的政党制度所决定。中国共产党是中国唯一的执政党，是“居于领导地位的执政党”，因此，在政党政治的时代，中国社会主义政治文明建设的关键在于中国共产党。而发展党内民主，以党内民主推动政治文明则是政治文明建设的根本战略选择。
中国社会主义建设的历史反复证实，什么时候党内民主发展得较好，党就能够集中更多的政治智慧，党领导的社会主义事业就会蒸蒸日上；什么时候党内民主存在问题，党领导的社会主义事业就会遭遇挫折乃至失败。因此，必须建立党内民主制度，这不仅关系社会主义建设事业的成败，也决定了社会主义政治文明发展的程度。
二、政府科学民主决策机制的构成
决策机制是指决策系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。当前，我国科学民主决策机制的构成内容是政府决策程序化、专家决策咨询制度化、公民参与有序化三者的有机结合。
1．政府决策程序化
政府决策通常分为常规决策和危机决策两种类型，常规决策是政府经常面对的决策，其正确决策的前提是政府决策的程序化。危机决策常表现为无序性和非规则性。这里所说的政府决策程序化主要指常规决策。
诚然，如美国公共政策学家林德布洛姆所言，决策是一个“非常复杂的分析和政治的过程，这一过程既无开端，也无结尾，其界限极不确定”，决策过程本身就存在无序性，决策的有序与无序是相对的，但长期以来，我国政府决策的无序性比西方国家更为突出。这种无序性不仅表现为决策的非程序化，如决策的随意性、偶然性，而且突出表现于决策的非连续性方面。在现实中往往表现为政策因领导者的变更而变更，政策不稳定，给民力与国力带来严重损害。因此，要减少决策失误，减少因失误给国力和民力造成的损失，各级政府的决策部门都要建立决策规则与程序，特别要完善重大决策的规则和程序。“如果决策的程序化程度较高，决策就不大会因领导人的个人意志的改变而改变，人格化因素对决策的影响也较小，政策的稳定性就较大。”[7]因此，建立科学的决策程序至关重要。
科学的决策程序是指包括决策创议、决策论证、决策参与、集体决策和决策审查等一系列步骤构成的程序。这一程序表明，决策不是政府行政领导者个人或领导集体可以独断的事情，必须经过专家群体的充分论证，法制工作部门的审查，与公民切身利益相关的决策要吸收公民意见，才能实现决策的科学化。
要保证这一决策程序的有效实施，还必须建立决策责任追究制度，对违反决策程序的责任者追究领导责任，造成重大后果的要追究法律责任。
2．专家决策咨询制度化
专家决策咨询的意义在于以高智力作为领导者的外脑，防止领导者因专业知识不足而造成重大的决策失误，提高公共政策的科学性和公共性。对此，江泽民曾指出，领导者要有“智力上的延伸，没有智力的延伸，没有智囊团是不行的。需要组织一批智囊团，为领导决策提出各种可供选择的方案，并且协助作出正确的选择”。足见引进智力支持已成为我国领导人的决策观念之一。
专家决策咨询在新中国重大决策的历史中并不少见，但至今尚未实现制度化。令人欣慰的是，改革开放以来，党中央认识到决策失误的严重危害，逐渐强调决策民主化，专家的决策咨询由此呈不断发展的态势。2003年3月新修订的《国务院工作规则》中，突出了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主监督，明确规定，国务院在作出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等各方面的意见和建议[8]。这表明中央政府重视专家咨询在决策中的作用，注重多元参与决策。而且中央政府确实在重大决策方面听取了专家意见，例如2003年上半年，国务院曾就经济形势和公共卫生建设等问题几次召开专家学者座谈会，温家宝总理表示这种做法以后要形成制度，长期坚持下去[9]。这使中国的知识精英在决策中的影响力空前提高，以至于人们视今天为“咨询决策时代”。
但从全国来看，专家决策咨询尚处于随意和不规范的状态，特别是一些地方政府，对政策咨询工作认识不足，重视不够，政策咨询意识淡薄，有的将政策咨询机构或撤消或合并或随意抽调骨干，造成政策咨询机构工作瘫痪。这显然不利于政府决策科学化，因此，必须通过制度建设使专家决策咨询纳入政府决策过程。如果政府领导者违背这一决策制度要承担责任。
3．公民参与有序化
所谓公民参与，从广义上说，是指公民政治参与，学者们对此存在分歧，但最普遍的理解是“政治参与是指影响或试图影响公益分配的行为”[10]；从狭义上说，公民参与是指公民政策参与，即公民致力于影响政策过程的参与行为。它是衡量一个国家政治民主发展程度的重要指标。
公民参与决策是当今世界各国政治民主化的一大趋势，其重要意义在于以下几个方面。
①民主行政或决策民主化呼唤公民参与精神。在当今时代，“一个实行民主政治的政府，在规划公共政策的时候，必须包括公民的意见，以使政策能结合民意。公民参与就是达成此一目标的重要手段”[11]。
②公民参与能够提高政策的回应度。政策回应度是政策实施后满足特定群体需求的程度，“政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存稳定和发展的基本功能”[12]。公民参与可以直接表达公民作为政策利害关系人的偏好，从而提高政策的回应度。
③公民参与可以防止政府失灵。实践证明，任何国家的政府统治都不是天使统治，精英由于种种原因和局限也不可避免地会造成决策失误，甚至导致政府失灵，公民参与政策制定有利于减少精英决策失误给人民利益带来的损害。
④公民参与是中国社会发展的需要。在当前的中国，由于改革开放而形成了利益主体和阶层主体的多元化，而当社会变得相当多元化时，“即使有最无私、最仁慈的领袖，政府也难以有效地调节各种复杂的社会关系。这时便有必要逐步开放言路、拓宽民众参与决策的渠道”[13]。
我国的公民参与目前取得了较大的进展，但存在的突出问题是公民参与的制度化渠道不多，现有的渠道不畅，政府与民众的政治沟通存在梗阻，尤其是社会最基层的民众与政府的沟通存在严重的障碍，一方面拉大了政府与人民的距离，另一方面容易激化社会矛盾。鉴于此，温家宝总理在2004年政府工作报告中指出，本届政府的一项重要任务是“进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定”[14]。可见，科学民主的决策机制是国家稳定、社会进步的保障机制，必须加以建立和完善。
三、我国政治文明建设与政府科学民主决策机制的关系
我国政治文明建设与政府能否建立科学民主的决策机制关系十分密切，必须申明的是，这里所说的政府是狭义政府，即指我国的中央人民政府和地方各级人民政府。我国政治文明建设与政府的科学民主决策机制的关系表现为以下两个方面。
1．我国政治文明建设是科学民主决策机制建立的前提
一般来说，一个国家政治文明的性质与发展水平在较大程度上影响政府决策机制的性质与科学化水平。而在我国，由于政党制度的特殊性，政治文明建设对于政府能否建立科学民主的决策机制尤为重要。这是因为，在我国，中国共产党是唯一的执政党，党对国家政治生活实行政治领导、思想领导和组织领导[15]。党通过对国家机关的领导实现其执政地位，“这意味着所有其他政权机关，包括政府、人民代表大会、法院和检察院，以及所有武装力量，包括正规军、地方部队、武装警察和民兵，都必须接受中国共产党的领导”[15]。在这种领导制度下，我国政治文明的建设不仅仅限于政治理念文明、政治制度文明和政治技术文明的建设，还包括执政党与国家关系的调整与改善，只有处理好这一关系才能促进政治文明的发展与完善，也只有加强政治文明建设，发展党内民主，改善党的领导方式与执政方式，才能保证政府依法履行职能，建立起科学民主的决策机制。因此，我国政府能否建立起科学民主的决策机制从根本上说取决于政治文明建设的进展。一方面，政府的公共决策必须服从并贯彻党的路线、方针和政策；另一方面，政府如何贯彻执行党的路线、方针、政策，必须通过自身的决策机制来实现。如果党直接干涉政府行政管理决策，政府显然无法建立科学民主的决策机制；只有党采取间接领导方式，只作大政方针方面的宏观指导，而不去具体干涉政府履行法定职能，政府才能切实担当起管理国家事务和社会公共事务的责任，才能建立起科学民主的决策机制。这说明，党内民主和党的领导方式与执政方式作为我国政治文明建设的重要内容，对政府建立科学民主的决策机制至关重要。因此，有理由说我国政治文明建设是科学民主决策机制的前提和保障。
2．科学民主决策机制是政治文明建设的实践要求和工作举措
政治文明建设的核心是制度建设，在我国，具体表现为民主政治建设。党的十六大报告指出，社会主义民主政治建设包括以下九个方面的工作：“一是坚持和完善社会主义民主制度；二是加强社会主义法制建设；三是改革和完善党的领导方式和执政方式；四是改革和完善决策机制；五是深化行政管理体制改革；六是推进司法体制改革；七是深化干部人事制度改革；八是加强对权力的制约和监督；九是维护社会稳定”[16]。在这九项制度建设中，改革和完善决策机制是其中不可缺少的内容，它不仅是政治文明建设本身的内涵之一，也是政治文明建设的实践要求。其实，科学民主决策的意义并不仅限于政治文明建设的要求，也是中国市场化改革和应对经济全球化趋势的迫切要求。我国的市场化改革导致了利益主体的多元化，科学民主决策可以统筹考虑各方面的利益，实现政策理性与回应性的统一，有利于政策的贯彻执行，有利于社会的稳定和发展。经济全球化使得经济社会日益复杂，科学民主决策可以廓清各种模糊认识，使决策尽可能符合实际。可见，科学民主决策，不仅是政治文明建设的实践要求，也是一项利国利民的具体举措。
总之，实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明共同进步是我国社会的发展蓝图，政治文明建设的关键是坚持党的领导，发展党内民主，改进党的领导方式和执政方式。政治文明建设的好坏直接影响政府的决策机制。政治文明建设是科学民主决策机制建立的前提，科学民主决策机制则是政治文明建设的实践要求。建立科学民主的决策机制必然要求公共决策模式转变，实现政府决策、专家咨询和公民参与的良性互动，这也是中国共产党执政为民的当然要求。因此，通过政治文明建设推动政府建立科学民主的决策机制是实现政府决策科学化与民主化的必由之路。
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(责任编辑：李新根)
