由勘界转为依法管界后遇到的档案管理问题
时间：2021-06-13 08:02:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
到２００２年底，中国有史以来的第一次全面勘界工作全部结束，部、省、县三级勘界档案全宗也已形成。目前，行政区域界线管理工作由全面勘界转为依法管界阶段。但在实际工作中，遇到了依法管界工作中形成的文件材料如何归档，如何与勘界档案衔接的问题。本文对此提出几点看法。
一、由勘界转为依法管界后遇到的档案管理问题
１９９５年１１月，国务院决定全面勘定我国省、县两级行政区域界线。为了加强勘界档案的管理，１９９７年国务院勘界工作领导小组与国家档案局联合印发了《勘界档案管理暂行规定》，明确了勘界档案的定义、管理体制、立卷归档要求、整理方法及勘界文件材料的归档范围和保管期限，建立了勘界档案多套异地保存的制度，强调了民政机关档案部门应将全部勘界档案作为一个单独全宗进行保管的方法。目前，勘界档案正在依法管界工作中发挥着重要的作用?熏部、省、县三级勘界档案全宗将分别在民政机关保存２０、１０、５年后向同级国家综合档案馆移交。
为巩固勘界成果，加强行政区域界线的管理，维护行政区域界线附近地区的稳定，２００２年国务院令公布了《行政区域界线管理条例》，行政区域界线管理工作重点由勘界转为依法管界。２００３年，民政部勘界办公室又发出了《关于开展省级行政区域界线联合检查加强行政区域界线管理工作的通知》，并出台了《省级行政区域界线联合检查实施办法》（试行）。在依法管理行政区域界线工作中，形成了大量新的档案材料，这些材料如何整理归档，是分别归入勘界档案全宗的每条界线中还是归入民政机关档案全宗每年的行政区划类中？这不仅是民政档案的分类问题，而且关系界线档案的整理、保管以及利用和移交等问题，同时也会对界线管理工作产生直接的影响，是一个必须及早明确的问题。
二、行政区域界线档案及其内容
为了解决上述问题，应提出“行政区域界线档案”（以下简称界线档案）的概念。广义上讲，界线档案是指民政部门在勘定和管理省、县两级行政区域界线的工作过程中直接形成的、具有保存价值的各种文字、图表、照片、磁性载体等历史记录。主要包括：勘界档案、界线变更档案（以下简称变更档案）、界线联合检查档案（以下简称联检档案）、界线纠纷调处档案和其他日常管理档案等。狭义上讲，界线档案专指勘界成果档案、变更档案和联检档案三部分。
行政区域界线档案大体包括如下一些内容：
（１）勘界档案。根据《勘界档案管理暂行规定》，它是指省、县两级行政区域界线勘定过程中形成的具有保存价值的各种文字、图表、音像等不同载体的历史记录。是勘界工作的最终成果，是依法进行行政区域界线管理的依据，也是界线档案中最基础、最重要的部分。它由文书综合材料类和勘界成果类两部分组成。
（２）变更档案。因行政区划调整导致原行政区域界线发生变化，毗邻双方按照批准行政区划调整机关的批复，勘定变更的行政区域界线形成的档案。
（３）联检档案。根据《行政区域界线管理条例》，毗邻双方对行政区域界线进行５年一次的联合检查过程中形成的具有保存价值的文件材料。包括联检双方签定的协议书、联检报告、界线联检情况表，界桩（含三交点）联检情况表、联检中恢复或移动、增减的界桩登记表和成果表、界桩照片，联检实施方案、会议纪要、联检小组成员名单。
（４）界线纠纷调处档案。行政区域界线批准机关依照行政区域协议书的有关规定，在解决对行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议过程中形成的文件材料。
（５）日常管理档案。指民政部门在界线管理中形成的不属于上述类型的文件材料。
上述几个部分档案中，勘界成果档案、变更档案、联检档案从一条界线的勘定、变更和管理的不同角度反映了界线的真实走向，是依法管界的依据，因此，应该作为一个不可分割的整体，以每一条行政区域界线为单位进行整理归档，作为民政机关档案全宗中一类专业档案来管理。勘界文书档案、界线纠纷调处档案和其他日常管理档案属于民政机关文书档案类。这样分类打破了勘界档案独立全宗的概念，但意义重大：
１． 符合界线档案的形成规律。因为界线是毗邻的行政区域管辖权的分界线，围绕界线的勘定、管理，形成了大量的、业务性较强的专业材料，也就是我们所说的勘界成果档案、变更档案、联检档案，这三部分是共同构成界线的法定情况的原始记录。其中勘界成果档案是最基础的部分，比较稳定。随着时间的推移、情况的变化，变更档案会不断形成，应随时补充进来。五年一次或因特殊情况随时进行的联检，形成的联检档案也是界线现状的原始记录，应随时补充进来。只有这样，界线档案才是完整的。三个部分反映了界线管理工作的连续性，共同记录了一条界线的现实走向和来龙去脉，是界线管理最有力的法律依据，是不可分割的有机整体。
２． 便于档案的保管和利用。提出界线档案的概念，并将勘界成果档案、变更档案、联检档案统一以界线为主题，进行整理归档、保管，既符合界线档案的形成规律，又能保持它们之间的历史联系，便于档案的保管和利用。如果勘界档案作为独立全宗，那么，在界线管理中形成的变更档案、联检档案，就会被归入民政机关档案全宗，这样与勘界档案分开保管，不便于反映一条界线的全貌。了解关于某条界线的情况，要分别到两个全宗中查找，很不方便。另外，勘界档案全宗在民政部门保存一定年限后要向综合档案馆移交，这样也不利于档案的利用。勘界成果档案的工具性较强，在界线变更、特别是联合检查、纠纷调处工作中，要经常利用，因此不宜过早地移交综合档案馆，而应作为一种民政专业档案，长期保存在民政部门。
１９９５年１１月成立的“国务院勘界工作领导小组”是临时机构，就算其符合“立档单位”的三个条件，可以形成独立全宗，但１９９８年３月，因机构改革，国务院勘界工作领导小组撤销，工作改由民政部承担。至此，勘界档案全宗已名存实亡，而勘界工作到２００２年才结束。问题还在于在勘界工作结束后，界线管理过程中形成的变更档案、联检档案与勘界档案的历史联系非常密切。若将勘界档案作为独立全宗，必将人为地割断它们之间的历史联系；若将三者统一为勘界档案全宗，又名不副实。因此，应修订《勘界档案管理暂行规定》，根据《行政区域界线管理条例》制定《界线档案管理办法》，将勘界档案全宗一分为二，其中“勘界成果档案”与“变更档案”、“联检档案”共同构成“界线档案”，并作为民政机关档案全宗中的一个专业档案门类；同时将“勘界文书档案”、“界线纠纷调处档案”和其他日常管理档案归入民政机关文书档案类，这样保证了民政机关档案全宗的完整性。这是与全宗理论相符的，因为全宗理论最终体现的就是从实实在在的档案形成过程和特点出发，以档案与其形成者之间的历史联系作为馆藏档案整理和分类的依据。
三、界线档案管理应遵循的原则与方法
关于一条行政区域界线的全部档案材料可以分成两部分：一部分是关于界线勘定和管理的政策法规、组织机构、会议、纠纷处理等行政管理方面的文件材料，包括勘界文书档案、纠纷调处档案和其他日常管理档案，应归入民政机关文书档案，其整理、归档、保管等方法从文书档案；另一部分是在行政区域界线勘定和管理专业活动中形成的专业档案，包括勘界成果档案、变更档案、联检档案，根据其形成规律和特点，在管理中应遵循下列原则与方法。
１．界线档案的成套性决定了界线档案材料以界线为单位进行收集、整理、保管和利用。界线档案形成的程序、材料的名称和形式对每一条界线而言都是基本相同的，具有很强的成套性特点。在档案利用时，人们也习惯按界线查找。因此，界线档案应以界线为单位，进行收集、整理、保管和利用。在整理时，应首先按行政区域层次、界线命名代号两个层次赋予每条界线一个代码，然后每一条界线档案再分为勘界成果档案、变更档案、联检档案三个部分，并分别赋予其代码。勘界成果材料严格按《勘界档案管理暂行规定》进行整理，尽量保持原整理秩序不变；变更材料参照勘界成果材料的整理方法整理，历次变更档案连续编案卷号，顺序排列；联检材料按专题区分不同载体进行整理立卷，历次联检档连续编案卷号，顺序排列。
２．界线档案形成的动态性决定了界线档案开口式的管理模式。界线管理的动态性决定了界线档案材料形成的动态性。界线档案的三个部分中，除了勘界成果档案外，变更材料、联检材料是随着时间推移和情况的变化而不断增加的，为了保证一条界线档案材料的完整，如实反映界线的全貌，新形成的材料必须整理归档，随时补充到界线档案中，这就决定了界线档案在管理中要采用开口式管理模式。具体说，就是在档案的编号、排架、编目方面都要留有余地，随着时间和情况的变化，不断增加新材料。
３．界线档案的专业性特点决定了界线档案材料应由专业人员适时进行分类整理和归档。无论行政区域界线的勘定（包括变更勘定）还是联合检查，都具有很强的专业性，都需要由测绘专业人员来完成，工作所形成的材料包括各种地图、照片、登记表、观测资料等，也具有很强的专业性。因此，文件材料的归档工作最好由专业人员负责，在任务结束后，根据不同材料的特点采取不同的整理方法，进行及时整理归档，防止材料散失。
（作者单位：民政部档案资料馆１００７２１）
