新公共管理的局限性及改进路径
时间：2021-06-09 12:02:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要: 新公共管理局限性的实践表征主要有伦理上的道德约束问题、制度上的市场限度问题、结构 上的机构裂化问题、领导上的政治控制问题和文化上的模式转移问题共五个方面,其理论根 源主要是经济学理论基础及单维价值取向、功能性组织模型及碎片化治理和管理学途径及企 业化方法。新公共管理局限性的改进路径主要包括三个方面:从经济性价值到公共性价值,推 行民主行政及公民参与;从功能性导向到问题性导向,引入整体政府及整体治理;从管理途径 到多元化途径,寻求学科整合及知识增长。
关 键 词:新公共管理; 实践表征; 理论根源; 替代性理论
中图分类号:D 630.1文献标识码:A文章编号:1008-3758(2009)03-0246-06
自20世纪70年代末以来,西方各国掀起了一场以“政府再造”为内容的新公共管理改革运动 。目前,新公共管理已成为西方各国推行政府职能市场化、民营化和政府内部改革的主导理 论,并发展成一种国际性改革思潮,它波及到了广大发展中国家的政府改革行为及其社会经 济的发展。新公共管理改革在解决西方国家的财政危机、信任危机、治理危机等问题上起到 了重要的作用,有效地提高了行政效率和公共服务品质,但新公共管理在实践中的局限性也 越发凸现。本文在分析新公共管理局限性的实践表征与理论根源的基础上,对学术界试图改 进新公共管理的理论观点所形成的基本路径进行归纳与总结。
一、 新公共管理局限性的实践表征
1. 伦理上的道德约束问题
传统行政模式的一个突出特点就是建立了一套伦理制度和行为准则对公职人员进行道德约束 ,使他们按照政治中立的原则履行公职,做到诚实正直,防止贪污腐败行为的发生。新公共管 理通过引入立约承包、签约合同、投标招标等私营部门的管理方法与技术,减弱了传统行政 模式的道德约束力,产生了伦理与责任甚至贪污腐败等问题。例如,一些具体的伦理问题与签 约转包密切相关。在选择承包商时进行政治干预,投票者相互串通,使公共服务项目高于成本 价,政府采购中收取巨额回扣在各国的政府改革中都屡见不鲜。在新公共管理模式下,“维持 伦理准则是一个潜在的问题。私营部门也有一个在不计成本追求结果和保持伦理行为标准之 间进行选择的问题。欺诈、腐败、内线交易等似乎成为地方性流行病”［1］295-296 。新公共管理把传统行政模式向管理者灌输伦理标准的做法束之高阁,大量采用私营部门管 理的原则与方法,这虽然强化了外在的行为要求,提高了管理与服务中的透明度,但是也弱化 了管理者及一线公务员内在伦理准则的作用,从而产生道德约束问题。
2. 制度上的市场限度问题
新公共管理通过政府流程再造,从传统上重视组织理性的官僚制规则转向个体理性的市场规 则,在公共服务中广泛地运用市场机制,形成了公共服务的市场化模式。该模式在“放松规 制”(deregulation)的改革之后,将注意力从程序规则转向结果和市场化操作手段,重视对 结果的控制而放松和简化对政府行为的程序规制,注意采用一些弹性的、弱程序化的行政手 段,如对行政合同、行政指导、行政协商程序、签约外包、民营化等广泛地运用［2］ 。这种 市场化模式在实践中存在两个突出的限度问题。①弱程序化行政手段的问题。这表现为行政 合同的行政优益权对作为行政合同一方当事人的行政相对人造成侵害,行政指导的不透明性 、事实的强制性,以及由于对特定人进行指导而可能带来的对其他人的不公正,等等［3 ］。②单一化市场规则的局限。新公共管理单一化市场规则使竞争和调控之间存在矛盾,难以适 应跨组织的网络。 总之,新公共管理市场化模式的弱程序化行政手段和单一化市场规制导 致制度供给不足,从而引发实践中的限度问题。
3. 结构上的机构裂化问题
新公共管理形成了一种不同于传统官僚制等级式的组织结构形式,即扁平化与分散化的组织 结构形式。这种组织结构形式在各国的政府改革实践中不同程度地存在着机构裂化(fragmen tation)或碎片化的困境。马丁•米诺格等人通过研究发现,不仅在英国和新西兰等走在新 公共管理改革前列的发达国家存在机构裂化问题,而且在诸多发展中国家也存在管理分权、 “机构化”和“公司化”的问题［4］。他们指出,英国与新西兰的政府改革导致了政 府机构的增加和机构的裂化。如英国的《改变政府管理:下一步行动方案》中产生的“下一 步机构”(next steps agencies)就承担着从大的政府部门内分离出去的行政职能。新西兰 的国有企业也不再被认为是政府部门的一部分,除了创立国有企业单位(SOEs)之外,新西兰将 它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。机构裂化的一个直接产物就是“政府空 心化”(或“职能悬浮”与“权力碎片化”),即由于新公共管理的过度分权和市场化改革 导致执行机构和横向部门的大量涌现而产生沟通不畅、协调不力的状况。正如罗宾•巴特勒( Robin Butler)所言:“在整个公共部门,各部和它们的执行局之间变得互不相干,根本 没有真正意义上的合作决策机制。”［5］
4. 领导上的政治控制问题
新公共管理改革通过结构分解(structural devolution)、权力分化等组织创新与流程再造 的改革提高了政府组织的运作效率,但也使传统的政治—行政系统发生了极大的变化。由于 结构分解改变了传统的控制工具,拉大了政治领导层与下层机构及较低管理层之间的距离, 从而减弱了政治对行政的控制力,最终弱化了中央的控制能力。克里斯滕森等人对挪威公务 员的多次调查后发现,中央机关各个部处之外的公务人员觉得在决策上各个部的官僚们的影 响力比政治信号和种种政治上的考虑重要得多。结构分解后,公务人员与政治层关系越疏远 ,其他决策信号(如成本、效率、职业标准、使用者和顾客的利益)的作用越大。因此,结 构分解潜在地意味着中央控制能力的下降、权威性降低,下属单位特别是面向市场的单位不 太在乎政治上的考虑［6］101-102。此外,新公共管理改革已经完全偏离了传统的责 任框架 ,注重功能而忽视结果,注重直接的管理责任而忽视间接的政治责任(弱化了对议会、政治领 导的责任)［7］。这都弱化了领导上的政治控制。
5. 文化上的模式转移问题
流行于西方发达国家的新公共管理模式能否向广大发展中国家转移,并成为一种普适性的行 政改革模式呢 学者们大都认为新公共管理在模式转移中是具有局限性的,这主要是基于行 政文化上的思考。首先,政策转移是一个既微妙又复杂的过程。每个国家都具有独特的、与 众不同的行政文化,它在诸多方面会起到抵制应用“最佳模式”或方案的作用［8］。 新公共 管理的私有化、民营化、绩效管理等措施与不少发展中国家的文化传统存在冲突与矛盾。其 次,新公共管理改革注重效能、效益、效率等私营部门的管理理念。一个国家的公职人员对 私营部门的理念具有一致性的认同时,就会支持新公共管理改革。反之,一个国家的公职人 员对私营部门的理念不太认同时,特别是其传统文化与私营部门的理念相悖时,就会反对这种 改革［9］。总之,行政文化及其内容对新公共管理改革具有重大的影响,文 化差异可能成为新公共管理模式转移中的一个巨大阻力。
二、 新公共管理局限性的理论根源
