官僚制的救治与超越
时间：2021-06-09 12:01:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：19世纪末，威尔逊提出的政治-行政二分开启了行政学研究的大门，古德诺等人也为行政学研究做了进一步探索，更明确了政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，在威尔逊、古德诺等人为现代公共行政及科学研究确立了逻辑前提的基础上，马克斯·韦伯提出了在公共行政研究领域中具有扛鼎意义的官僚制理论，理论的诞生对当时的政府行政产生了至关重要的指导作用，但随着人们对政治生活更加理性的诉求，信息化、知识化、经济化时代的到来，官僚制在应用中不可避免地产生了许多悖论并面临着许多危机，就官僚制理论的产生及内涵、理性官僚制的悖论、官僚制的危机等问题进行梳理，并对官僚制的救治与超越进行市场化方案的反思，以及文化方案、伦理方案的阐释与论述，力求找到一条更适合当下政府行政的合理化道路与官僚制的救治方案。
关键词：官僚制的悖论；官僚制的危机；官僚制的救治与超越
中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0051-03
一、官僚制理论的产生及内涵
在科学管理时期，自伍德罗·威尔逊提出政治-行政二分开始，行政学便如火如荼地兴起，伴随着工业革命的到来，政府需要干预的东西越来越多，对政府行政的研究也越来越迫在眉睫，1883年威尔逊发表了第一篇政治与行政的文章《议会制政府——对美国政治的研究》，强调要加强政府职能，1887年威尔逊发表的《行政之研究》，成为公共行政的开篇之作，政府需用高效、公费完成适当的工作，强调政府的相对独立性，不受利益集团左右，更好地服务公众。1900年古德诺发表的《政治与行政》，为行政学研究做了进一步探索，更明确了政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。在威尔逊等人为现代公共行政及科学研究确立了逻辑前提的基础上，马克斯·韦伯提出了在公共行政研究领域中具有扛鼎意义的公共行政著作——《政治作为一种职业》，在这篇著作中他提出了著名的官僚制理论，奠定了韦伯在社会学上的地位，确立了公共行政范式，韦伯也当之无愧被称作组织管理之父。
根据马克斯·韦伯官僚制理论模型建立起来的政府行政体系应当体现出这样几个方面的原则：第一，固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。第三，机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。由于拥有了上述原则，官僚制体制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系，这样的政府机关“能够取得最高效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。
威尔逊的研究标志着行政学的开端，到古德诺对政治与行政进一步探索，再到韦伯提出官僚制理论模型，行政学研究逐渐深化，脉络逐渐清晰，形成了公共行政科学化、技术化的道路，在官僚制历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，行政学研究千锤百炼的过程自是离不开前人的无尽探索，但是，随着人们对政治生活更加理性的诉求，信息化、知识化、经济化时代的到来，官僚制理论是否会一如既往地放之四海而皆准呢？事实并非如此。
二、理性官僚制的悖论
（一）效率悖论
官僚制严格的等级制度和层级的权力制度影响行政效率，与机构精简，避免机构臃肿相悖。官僚制合理性的第一个表现就是实现行政管理的高效率，而在国家对官僚制的应用上，却普遍存在官僚制并没有导致高效率。官僚制理论认为组织内部应是封闭式的，并有严格的等级制度，上下级之间信息的传递只能是逐级的，这样势必会导致信息流通不顺畅，增加了许多不必要的程序，浪费了时间和人力；另外，官僚制制定严格的规定，机构的管理建立在书面文件基础之上，也影响信息的传递，在具体操作过程中还会造成许多不必要的麻烦。例如民众办理房照业务，如果不必要的手续太多，规定太多，房屋测绘就需要加盖许多公章，请示房产部门的许多领导，一级一级的批准，而且在房屋起盖的时测绘局会对房屋面积进行测绘，而房产部门在办房照时却需要再次测绘，这种部门林立，职能重复，既浪费时间、人力、物力，也会让老百姓多花上许多冤枉钱。
（二）民主悖论
官僚制的严格等级制与命令是与社会发展所需要的民主相悖。社会理性化是社会民主的产物，社会需要民主也强调民主，而官僚制严格的等级制、严格的命令却规定了下级与公众的服从关系，排斥了公众对公共事务的参与，剥夺了公众的话语权。社会要运转，需要一个领导的政府，更需要公众的实行，如果只剩下一个不停发布命令的政府在独舞，而没有听众，那么独舞的意义也不复存在，所以，要想社会这个整体更加完善地向前发展，政府不能一意孤行，不能脱离为公众服务的宗旨，否则社会的理性就变成了无本之木。
（三）非人格化与人性之间的悖论
官僚制的非人格化的严格规定与人的需求，人性的需求相悖。官僚制层次结构分明、规章制度严格、职权职责分明，在韦伯的理论中，官僚是中立的个体，只按照上级的命令以最大的热情和最高的效率来履行职责，忽略了人的人格并不是屈从他所扮演的角色，忽略了人的个性需求，就像马斯洛的需求理论，人有社交的需求，受尊重的需求，自我实现的需求，在人理性的思维过程中，在社会生存的过程中，人不能像螺丝钉一样，在按钮开始按动的时候，就开始不停地按照一定的方式程序机械地来运转，职位的制定也需要考虑人的个性因素，比如人的个人喜好，人的兴趣，人对工作的感情，对岗位的满意度，与他人交往的合理环境，都是在上级在制定工作中加以考虑的。
（四）目的与手段之间的悖论
官僚制严格按规则行事在目的与手段之间存在悖论。官僚制过分强调按规则行事，把效率作为头号目的，强调手段的重要性，方式方法的重要性，而往往会忽视了目的的合理性，这虽然可以保证官僚制行政的精确性和可靠性，但却容易导致“目标替代”，忽视社会、政治层面、价值的考虑。也就是说，一味地考虑效率，在执行的过程中，按照僵化的方式手段运作，只关注制度是否合理，而忽视了对社会、政治是否有影响，抛弃了对伦理道德等价值层面的考量，即这种对效率的追求是否会触及某些道德底线，比如开发工程是否会影响生态环境，是否会影响人类健康，是否会剥夺其他人的许多合法利益等等。
（五）专业化与官僚主义之间的悖论
作为问题产生根源的专业化与官僚主义之间存在悖论。官僚制强调特定的岗位上有优秀的特定的人来执行，这确实符合物尽其用、人尽其才的标准，使人力真正得到合理利用，但是，特定的岗位上特定人选的这种独特性，使得只有拥有专业技术的人才能在其岗位上任职，这就容易产生官僚主义倾向，受其职权的影响，容易脱离实际，领导不深入基层和群众，形成做官当老爷的领导作风，而这一定是与社会国家的健康发展格格不入的。
三、官僚制面临的危机
（一）环境的危机
环境的改变给官僚制带来了危机与挑战。由工业社会向后工业社会，再向信息化社会，再向今日的全球化时代的转变，人类的长足向前发展，也预示着官僚制将面临大环境的改变，它能否以不变的姿态适应环境的改变，适用于政府行政，答案显而易见，随着信息流动的速度之快，全球化的接轨，官僚制僵化的组织形式是不能应对环境带来的挑战的，现代信息的普及，需要的是快速、灵活地应对突发事件的政府，而不是一级一级传递信息再给予解答方案的政府。
