浅议官僚制理论的发展和演变
时间：2021-06-09 08:04:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:现代官僚制起源于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景之下,与近代西文资本主义社会经济制度的出现和进一步发展的关系密不可分。本文试图对这一过程进行简单的媲梳。
关键词:官僚制;发展;演变
在社会科学领域马克斯•韦伯的官僚制理论最具有代表性。官僚制是以立法为核心,以效率为中心,而表现出来的组织模式与管理体制是专业化分、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等;威尔逊和古德诺的行政政治二分首创工具理发先河,泰罗和法约尔对这一方向进行了积极的响应,凯恩斯主义的盛行使之发扬光大。几代学者的研究形成了官僚制的逻辑体系。
一、官僚制的形成
通常认为现代美国公共行政研究的起点是伍德罗•威尔逊于1887年发表的论文《行政学研究》一文。“弗兰克•J•古德诺的《政治与行政》是古典行政理论的又一个重要的陈述,他的理论与威尔逊的构想高度吻合。”①他们的理论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能,政治代表着价值理性,而行政代表工具理性。威尔逊的观点是行政与政治应该分属两个不同的领域,所以行政需要从政治学的领域内分离出来,建立行政学的一个新学科。
韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始,即我们所说的组织权威或社会权威。有社会组织的地方,就应该有合理的社会统治,也就理所当然有社会权威。韦伯是对权威进行分类的第一人,他对权威分为三种历史形态—法理型权威、传统型权威和魅力型权威。建立在三种权威基础上形成三类组织:法理型组织、传统型组织和魅力型组织。韦伯把法理型组织称为官僚组织(Bureaucracy),建立在法理型权威之上,遵从理性的法定规则。
韦伯在社会组织结构方面从理论上探讨了官僚制的效率机制,探索了工具理性在行政管理中的适用性。对效率的追求,同样也是古典管理主义的理性选择,泰罗、法约尔直接将工具理性应用到管理学的理论与实践之中,并推动了一场从经验到科学的管理学革命。泰罗将科学实验引用到生产管理之中,完成了管理学从经验向科学的转变,所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了5项管理要素和14项管理原则的思想。这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制—直线职能型组织的广泛推广,管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。②
总的来说官僚制理论首先追求的是理性,韦伯对不同的社会行为存在的理由做了分析,从中对理性的因素做出了界定。刘文瑞,方由林也认为,“在韦伯看来,社会行为的存在总有它存在的合理性前提,我们所能观察到的社会行为,不外乎是由以下几种追求决定的:第一,目的合乎理性(即工具理性)。第二,价值合乎理性。第三,情绪的尤其是感情的需要。第四,约定俗成的习惯。”其中前两种前提下的社会行为是理性的,后两种情况则是韦伯所要祛除的。
二、对官僚制的批判与修正
作为一种“理想型模式”的建构,韦伯式的官僚制自诞生以来便受到了来自众多学者的批判、修正与改进。在这一历史进程中,早期官僚制理论体系中的理性、工具理性以及权威的理论受到了广泛的质疑和批评,例如梅奥的人际关系学派,巴纳德、西蒙的组织行为学派管理理论以及其后的新公共行政、公共选择理论等等。自从20世纪80年代以来,随着官僚制的发展似乎达到顶峰的时候,站在新公共管理理论者的立场来看,官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理僵化与集权反民主的代名词。本文认为,新公共管理运动只是对官僚制行政模式的极端化发展的校正并寻求市场化回归的一种表现,它并未开创出一种新的研究方法和理论类型。
1.从效率到公平
官僚制的核心价值取向为理性,效率是理性官僚制的核心。无论是韦伯的层级式组织结构设计,泰罗的科学管理,还是法约尔的管理职能分工和管理原则,其目的不过都是先对组织进行职能分工,然后再对组织中各部门和要素进行协调、指挥和控制,高效率地完成组织的目标。达尔则论证了行政组织仅把效率作为唯一的目标是不现实的,公共行政则应该在效率与民众参与,效率与个人责任,效率与民主之间寻求平衡。
传统的官僚制行政理论将行政仅作为实现政治价值的工具理性,追求效率的最优,甚至可以不问官僚组织的价值目标。而新公共行政学派则认为公共行政的核心价值在于公平、公正与民主参与。“在传统的公共行政学视野中,经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。新公共行政学提出了与此不同的看法。他们认为,实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一,但决不是其核心价值更不是唯一的价值准则和终极目标。”④
传统的官僚制行政将效率作为基本的价值,强调对非人格化的规则的服从,追求高效率地完成组织目标,组织成员与社会公众日益疏远,失去了行政组织所应该表现出的社会价值与责任。这种对效率的追求从某种程度上以损害社会公平为代价,而事实上公共行政的根本目的却在于实现社会正义与社会公平。
2.寻求市场化的回归
亚当•斯密最早开创性地对市场在经济体系中的地位与作用进行了研究,韦伯在其代表作《经济与社会》中也对市场化的货币经济给予了极大的关注,认为“从纯技术上看,货币是‘最完善的’经济计算手段,也就是说,经济行为取向的形式上最合理的手段”。公共选择学派从“经济人”假设出发对官僚和官僚制组织进行了分析,认为组成政府的官僚与市场中的利益最大化的个人一样,追求自身利益最大化,官僚组织也拥有自身的局部利益与部门利益,甚至“官僚组织本身就是一个利益集团”⑤所以同样具有自利化倾向。在此基础上,公共选择学派将人们所需的物品分为私人物品与公共物品,并对它们的供给情况进行了进一步的分析,从而得出了市场与政府都具有自身无法克服的缺陷,所以才可能出现“市场失灵”和“政府失灵”。
实际上,传统的行政管理模式所出现的弊端是在国家干预主义的旗帜下将官僚制推向极致的结果,它试图以官僚制的方式来代替所有的社会组织形式与运作方式,使市场的作用严重削弱,极端的理性追求导致了非理性的出现,从而使政府组织膨胀、效率低下,经济运行困难重重等等。新公共管理运动则是对这种极端化的官僚制的有力校正,所以西方各国如新西兰、澳大利亚、英国及美国等相继以新公共管理运动为指导重塑政府,取得了很大的成效。其实这不过是在一定程度上实现了市场与官僚制之间的平衡,并未完全超越官僚制,相反如果一味地强调放松管制和市场化,“市场失灵”的结果同样无法避免。新公共管理运动本身并未建构出新的理论体系,所提出的观点大多是对管理主义、古典自由主义的市场的回归,实质上也只是对官僚制作了一些修正与补充,并未彻底地否定官僚制的组织理论。
注释:
① 马克斯•韦伯:《经济与社会》(上卷),商务印书馆,1997年版,第241页。
② 亨利•法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社,1998年版,第51138页。
③ 赫伯特•A•西蒙:《管理行为》,机械工业出版社,2004年版,弟87页。
④ 丁煌:《寻求公平与效率的协调与统年第12期。评现代西方新公共行政学的价值追求》,《中国行政管理》,1998
⑤ 欧文•休斯:《公共管理导论》,北京:中国人民学出版社,2001年版,第228页。
