公共管理者价值中立的利弊分析
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摘 要：以公务员为代表的公共管理人员在价值上保持中立的态度的制度要求始于1854年的英国，后来美国人借鉴其思想，并1883年颁布了著名的《彭德尔顿法》，从而开启了文官制度的新时期，在此后的一百多年时间里，对于公务员保持价值中立的评论褒贬不一，回顾了价值中立的建立的基础，并对价值中立这样的制度规定进行了利弊分析。
关键词: 公共管理；价值中立；利弊分析
中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）06-0227-02
公务员在提供公共服务、履行公共职能的过程中，保持价值中立（VALUE-FREE）是西方两党、多党竞争国家公务员法的制度要求。对公务员价值中立的要求来源于1854年 的英国，在《诺斯科特——特里威廉报告》建议说，“公共服务应该由一批经过认真挑选获准进入较低等级的年轻人来执行，”他们通过“确立一种适当的职业考试制度来选拔”[1]。该报告建议：取消恩赐制度……通过以功绩制为基础的内部晋升办法来弥补较高层次的职位。此报告标志着公共部门以绩效制为基础的任命制度的开始和恩赐制度的衰落。英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响，在1883年终于通过的《彭德尔顿》法（PENDLETON ACT），该法律明确要求公务员保持价值中立，不因为党派执政竞争而影响到自身所处的官僚制的正常运行和高效率[1]。
一、美国公务员价值中立制度的建制原因
在19世纪，这还是美国政治中相对较为黑暗的动荡的“政党分肥”制度时期，公职人员（public employees）跟随所属政党的执政与否任职或者被辞退，其哲学基础是建立在政治热情上的公务员才能够有效的履行所属政党的政策。安德鲁·杰克逊认为政府职位的轮换是有益的，他觉得，政治回应性可以减少腐败和自满。所以此时的公务员常常参与党派活动，比如所属正当的竞选和筹资活动。但是杰克逊的想法却与事实不符，成了历史上最为黑暗动荡的时期之一。1881年，加菲尔德总统被一个失望的求职者暗杀，从而成了《彭德尔顿法》建立的直接导火索，加上当时的民主党为了避免即将到来的竞选造成本党的下台，催生了这部法律的通过。从此，美国的政治官僚进入了一个价值中立的技术功绩制时期。
二、公共管理人员保持价值中立的优势
我们在这里讲到的优势是以其历史作用为出发点，至于在当今社会以及未来社会能否起到作用将在后面继续做探讨，这是对此问题的探讨不能碎片化的集中在中立问题的探讨上，我们需要结合其确立之前所实行政党分肥制的政治特点综合考虑，我们认为通过此法的实行，有效的解决了以下几个方面问题：
1.促进了官僚体系技术功绩制的实施。在19世纪的大部分时期，美国都存在行政上的“政党分赃制”，他来自这样一个谚语：“战利品属于获胜者”，这种体制在19世纪30年代安德鲁·杰克逊总统时期达到了黑暗的顶峰。政党分赃制产生了许多后果，其中包括：19世纪大部分时期伴随着政府更迭产生的周期性震荡；公共行政与政治的不胜任联系在一起；行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多；这种体系效率低，效能差，当政府的决策、经费和选票都成为可以谈判的商品时，政府实际上成了一个私营企业，公民无从知道政府的真正立场。
2.促进了基于技术资格的公开竞争考试制度的应用。早期的行政体系都有一个重要特点，他们都是“人格化”的，即以效忠于国王或者政治领导人为基础，而不是“非人格化”的，即以合法性和效忠于组织与国家为基础，行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权，对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱卖官，都是司空见惯的事情，换言之，要想成为海关官员或者税收官员，必须以钱换权；然后再向顾客伸手要钱，这样不仅最初的投资得到补偿，而且还会盈利。这种方式无法保证被政府雇佣的人在各方面都是胜任的。在价值中立的趋向确定以后，改变了之前“政府之事无人不能”的判断，行政官僚越来越依靠专业技术的支持，从而实现了通过竞争考试进行选拔的文官制的的诞生。
3.促进了政治行政二分法的建立。促进了行政学科的建设和发展。1883年威尔逊发表了行政学开山之作《行政学之研究》，提出了政治行政二分法的原则，现代政治学理论认为，西方动荡的政治选举和稳定的经济社会发展之间的逻辑基础就是建立在二分法之上的稳定的官僚体系保证了政策的延续性和稳定性，充当了缓冲垫的作用。什么能够把非理性的更多的属于作为价值领域的政治行为与作为理性领域的行政行为有效的联系了起来呢，只有保持价值中立公共行政人员才能为二分法充当了桥梁。也奠定了行政学科发展的基础。
4.促进了理性的管理型政府的发展。在20世纪初，当腐败威胁到推翻政府的目的和秩序的时候，改革者们团结了起来，支持更为熟悉的恩德构成公共管理支柱的效率和经济。而超越正当理由的价值中立奠定了理性的基础，当改革者们追求超越经济和效率的公共价值时，在那时没有别的价值与公共行政的有关。这种状况是与那种认为政策的制定和管理相分离的观点是一致的，对付无能和腐败政府的良方是建立在一个关心经济和效率的管理型政府。
5.保证了平等的公共物品供给。在提供公共服务的过程中，会面对不同经济基础的公民，他们会形成不同的购买力，公共选择理论假设公共行政人员都是精于计算的理性人，他们可能会根据自己的得失，趋向于为那些能够承担“门票”的群体提供更加优质的服务，而忽视或者拒绝那些被排除在“公园”之外的群体。建立在价值中立基础上的官员，从理论上来讲能保证公共服务的公平供给，不能因为经济差别造成人们享用的公共服务不同。每个人都会得到同样的公共物品。
三、对于公共管理者价值中立的批评
建立在价值中立上的公务员制度，在特定的历史时期解决了很多问题，但是伴随着对与马克斯·韦伯所建立的理性官僚制的怀疑和批评，人们对于作为其重要特征之一的价值中立表现出了很多怀疑和批评，通常集中在以下几个方面：
1.价值中立的不可能性。“价值是公共行政的灵魂”[2]。库伯曾经讲到，我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯的技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，当想要研究行政问题，都要涉及价值的研究；而任何从事行政管理的人，他实际上都在进行的是价值的分配。也就是说，在公共行政的始终，都无法真正做到价值中立。
2.价值中立实现困境。传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的管理以及制定政策的角色。他造就了一种消极的控制形式，不是致力于提高你估计记性激励以提高效率，而是至于与避免犯一些尴尬的错误。“非政治化”的努力则意味着不愿意承认公共服务工作的政策与政治意义，公务员扮演者重要的管理角色，这种角色比单纯的执行或遵从指令要重要得多，而价值中立的将使其无法主动的发挥作用[3]。
3.价值中立造成“低回应性”。价值中立在某些情况下会产生“服务于国家”的思想信念，而排斥为民选政府提供咨询并执行其意愿的信念。这就产生了责任问题，那些非民选官员形成了一个官僚阶层，他们按照自己的意愿而非政治家的期望行事。在面对民选政治家的要求时，往往表现出很低的回应性[4]。
