行政机关行政文化建设主流化的思考
时间：2021-06-08 12:04:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政文化建设主流化是我国行政机关面临的全新课题。其内涵表现为行政机关应高度重视行政文化建设，并提到议事日程且切实作出安排。主流化相对于边缘化而言，通过行政文化建设，改进我国政府公务员的行政心理、行政意识、行政价值等，全面提升公务员的人文素养和科学精神。行政文化建设可选择“指导、交流、训练、设计、奖励”等具体方法；可以实施“调查、规划、执行”三个基本程序，以使先进行政文化成为行政改革与行政发展的深层推动力量。
关键词：行政机关；行政文化建设；主流化
中图分类号：D523 文献标识码：A
文章编号：１００８－７１６８（２００8）０3－００47－05
行政改革和行政发展是我国政府面临的一项长期而艰巨的任务。转变政府职能、调整政府机构、理顺府际关系等都是行政改革的重要内容，而行政文化是行政改革更深层次的问题。一国的行政体制和各项具体制度都是其行政文化的缩影。没有行政文化的变革与创新，行政改革的推进必定会遇到行政文化瓶颈的制约。因此，研究行政文化建设主流化问题是十分必要的。
在行政文化主流化过程中，行政机关负有重要职责。原因是，政府公务员工作于特定行政机关，整个机关的风气、氛围以及精神生活状况等，都会对公务员的心理、意识、价值、个人品位等产生潜移默化的影响，行政职场构成了培育、养成政府公务员心理、意识、价值的外在环境。行政机关行政文化建设主流化，需要一种意识、一套方法并经历一个过程。
一、意识：行政文化建设主流化的必要性
对行政文化的理解，目前学界并无定论，主要观点有三。观点一，认为行政文化是由行政物质文化、行政规范文化和行政意识文化整合而成的文化模式，其构成包括行政组织物质设施、行政组织制度以及行政人员的思想意识、价值观念、行为准则、生活方式等［1］。观点二，认为行政文化是政府公务员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系以及价值观念［2］（p.292)。观点三，认为行政文化是政治活动中的一种主观意识领域［3］（p.105)。以上三种观点都对理解行政文化提供了可供选择的思路，但又都各有不足。观点一未能指出行政文化的主体，且内容过于宽泛；观点二指出了行政文化的主体，但也失之宽泛；观点三指出了行政文化与政治活动的联系，但并未突出行政文化的特质。一方面，行政文化确与政治活动有关联，其关联表现在：政治活动是围绕着公共权力的获取、组织、运用、监督等问题而形成的一类社会现象，而行政恰恰是政治的重要构成部分。但另一方面，政治活动的主观意识并不仅限于行政文化，还包括政治文化，而政治文化的主体则远宽于行政文化的主体。如果说政治文化“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”［4］（p.29)，那么，行政文化则是行政机关工作人员在特定时期流行的一套行政态度、信仰和感情。
根据以上分析，本文将行政文化界定为：行政文化是一种特殊文化形态，是对行政机关工作人员推行政务、管理事务具有普遍制约作用的各种精神因素的总和，主要由行政心理、行政意识以及行政价值等要素构成。显然，这个定义偏重从狭义角度界定行政文化，理由主要有二：首先，从学科研究的角度看，行政文化是个跨学科概念，既是行政学概念，又是文化学概念，如果将行政组织物质设施以及行政组织制度等内容统统纳入行政文化的研究范围，则行政文化的研究就会出现承载过重的情形，这不仅不利于行政文化自身的研究，也容易与其他相关研究形成较为严重的交叉，有越俎代庖之嫌。其次，行政文化是行政学的核心概念，如果内涵过宽，就会失去其作为核心概念的本来意义。对这一描述性定义还需做两点说明：
第一，行政文化的主体。行政文化的主体是政府公务员。从行政职能、行政机关、行政机构、行政职位、政府公务员几者的关系看，行政职能具有决定作用。为履行行政职能需要设立行政机关，行政机关又需要设置内部机构和责、权、利三位一体的行政职位，而行政职位最终还要委托给每个政府公务员。没有这一过程，行政职能的履行是不可能的，但经历这一过程，又会形成一种“公权私掌”的自然现象。也就是说，尽管行政机关是公权力机关，但代表这一机关运用公权力的却是特定的公务员。由于行政治事最终需要依靠政府公务员完成，他们的一言一行便具有了某种象征意义，提高政府公务员的人文素养和科学精神理应是责任政府的应有之义，公务员也理应是行政文化的主体。
第二，行政文化的构成。行政文化主要由行政心理、行政意识、行政价值等构成。行政心理是政府公务员对行政体系及其活动处于感性认识阶段的心理活动，主要包括行政动机、行政态度、行政习惯、行政信仰等；行政意识是政府公务员对行政体系及其活动处于理性认识阶段的心理活动，主要包括行政观念、行政思想、行政原理等；行政价值是政府公务员满足内心欲求并对行政管理过程中的人与事具有评价、判断功能的精神范畴，有正向、负向之分，例如，民主、平等、人权或专制、独裁、强权等。在构成行政文化的行政心理、行政意识、行政价值三要素中，行政心理是行政文化的基础，行政意识是行政心理的深化，行政价值不仅是行政心理的深化，而且其本身也是较高层次的行政心理。从发展和相互作用的角度看，行政文化总是从行政心理发展到行政意识，再从行政意识发展到行政价值，因而任何行政意识、行政价值都是行政心理发展的结果，但另一方面，行政意识、行政价值又都在不断地、重复地验证着行政心理，那些稳定的、作用明显的行政心理都是行政意识、行政价值共同作用的结果。
何以行政文化建设应当主流化呢？这个问题涉及行政文化的影响与作用。尽管行政文化的形成需要以一个国家历史的和现实的行政活动为基础，但行政文化一经形成，就有巨大的反作用。与外在的、显性的正式制度不同，行政文化对行政体系、行政制度、政府公务员行为的影响与作用是内在的、深藏的，然而却是巨大的。
（一）对行政体系的影响与作用。行政体系是一定政治体系下由行政组织和政府公务员集合而成的整体。行政文化对一国行政体系的影响不可低估。原因在于，行政文化决定行政体系的统一与分离，行政文化上的分歧有可能导致行政体系的分离，例如，部门保护主义、地方保护主义、地方分裂主义等。从这个意义上看，一个国家的行政体系应当建立在共同的行政文化基础之上。
（二）对行政制度的影响与作用。一定行政体系的行政制度是按照一定的行政价值建构的，其顺序是先有价值，后有制度。例如，“行政听证制”是按照民主、参与的行政价值建构的，“政务公开制”是按照公平、公开的行政价值建构的，等等。从这个意义上看，一定行政体系内的行政制度是这个体系的行政文化的一种外化，行政制度是在行政文化的框架内设置的，不同的行政文化决定了不同的行政制度，塑造了不同行政体系的不同特质。不仅如此，行政文化还影响行政制度的执行，例如，我国行政执法中常出现的有法不执、执法不严、违法不究等问题，究其原因就在于执法人员的法制观念淡漠。
（三）对政府公务员行为的影响与作用。行政治事中人的心理、意识和价值等都会影响人的行为，这种影响有积极、消极之分，也有直接、间接之分。行政文化不仅影响行政决策活动的科学与合理，而且影响行政处理活动的合法与合理。优秀行政文化可以将公共行政引向科学、规范、民主与法制，而落后、腐朽的行政文化往往破坏公共行政规则，扭曲政府官员的价值观和职务行为，将公共行政引向愚昧、专制、偏狭与粗暴。例如，我国一些执法人员程序意识淡漠，以至经常出现野蛮执法的情形。问题的产生固然与程序立法滞后、随意程序泛滥有关，但也与执法人员的行政心理有关。以往人们较少分析执法人员轻慢程序的行政心理，其实这恰恰是问题产生的深层原因。中国是一个有着几千年封建社会历史的国家，在长期的封建社会中，形成了系统而稳固的政治传统，君主政治、全能政治、官僚政治、人情政治等都是这种政治传统的典型表现。封建政治传统不仅有力地维护过封建社会制度，使其长期延续，而且至今对我国政治与行政的发展还有着一定影响。
