从关税管理走向关税治理
时间：2021-06-08 12:04:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：综合治税是近年海关税收管理实践的重大创新，取得了显著的效果。文章借用当代公共行政学的最新成果之一——治理理论的分析框架与方法，从理论层面对综合治税实践加以解读，探寻其中蕴含的治理思想，并前瞻性地展望了关税管理向关税治理模式变迁路径与创新构想，以期进一步充实关税管理理论，并对海关综合治税实践提供一定的前瞻性指导。
关键词：科学治关理念；综合治税；治理
中图分类号：F752.55
文献标识码：A
文章编号：1004-1494(2008)03-0067-04
从2005年以来，中国海关开始了综合治税的实践。经过近三年的探索，综合治税取得了一定的成效。在海关综合治税大格局初步建立的今天，有必要对综合治税实践进行系统的理论梳理与总结，以利于进一步深化对海关税收工作规律的认识，进一步充实和完善海关税收管理理论，并为海关税收工作提供理论指导。本文尝试选取管理学的研究视角，借助公共行政学中的治理理论来剖析综合治税，试图探寻其中所蕴含的新型管理思想，并以此为指导对关税管理的未来进行展望。
一、治理理论概述
英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语。原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(govemment)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从世界银行1989年在讨论非洲发展时首先提出“治理危机”(crisis in governance)以来，“治理”(govemance)这个概念在学术界很快就流行开来，其涵义也与“govemment”相去甚远。
全球治理委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在《西方政府的治道变革》一书中，中国人民大学教授毛寿龙指出：“英语词汇中governance既不是统治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理”。
治理理论的基本观点包括：其一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的政府权威提出挑战，它认为政府并不是唯一权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二，治理意味着在社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担着原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。其三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖，是指致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。其四，治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其它的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
作为一种新的政治分析框架，治理理论吻合了公共管理的新发展趋势，被广泛地运用于各种领域，出现了全球治理、国家治理、地方治理、大学治理、公司治理等分支。经过10多年的发展，治理型政府的模式日显其重，人们甚至直接将“更少的统治，更多的治理(Less Government，More Governance)”作为改革和发展的口号。
二、综合治税的治理视角解读
2005年，海关总署党组根据形势和任务的要求提出了构建综合治税大格局的发展战略。并在之后几年里坚持以综合治税大格局统筹海关业务工作。2008年，在综合治税大格局初步建立的基础上，海关总署署长牟新生又一次明确提出要“全面完善综合治税大格局，建立健全科学合理、运转高效的工作机制，实现一线监管、后续监管和打击走私3支力量协作配合、良性互动，切实增强海关执法合力，按照严密监管与高效运作有机统一的要求，确保应收尽收、应转尽转。”
综合治税理念是对海关税收工作规律认识不断深化、逐步升华的智慧结晶，是科学发展观在海关税收工作中的具体体现。经过近三年的实践，综合治税建设取得了巨大的成效，成为海关工作的一大亮点。对于综合治税可以从不同的角度加以解读。本文尝试选取治理理论的视野对综合治税实践加以解读，探寻综合治税建设所蕴含的新型公共管理理念，以期对海关税收管理理论与实践有所启发。
关税管理是海关履行税收职能的具体表现。在很长的一段时间里，关税管理多数以关税征管的形式出现。关税征管的字面含义就是海关税务部门与人员通过各种工具、方法和手段完成关税的征收与管理。从海关的内部机构、职能设置看，关税征管的职能主要由海关关税部门承担，关税部门成为理所当然的关税征管“核心权威”。其余业务部门表面上虽然也承担辅助关税征管的职责，但是由于各业务部门分别有自己的“主营业务”，因此实际配合效果并不理想。
2005年。由于受到国家宏观调控，进出口贸易结构变化，人民币汇率决定机制改革以及国际贸易环境变化等一系列因素的影响，一般贸易进口增长缓慢，严重影响了海关税收的增长，海关税收面临前所未有的严峻形势。在严峻的形势面前，海关总署紧急部署综合治税战略，综合治税最终取得了效果，当年海关全年完成税收净入库5278.36亿元，比5207亿元的年度税收计划多收71.36亿元，海关税收再创历史新高。从此。综合治税正式走向了中国海关关税管理实践的前台。
治理理论的核心要义是在公共事务管理中引入多元化的治理主体。透过治理视角，可以看出综合治税较之于旧有关税管理模式的最大进步在于它初步实现了海关内部关税管理主体的多元化，形成一个系统内分工合作、协调配合的关税治理网络。在旧有的关税征管模式中，关税管理只有一个单一的权威主体——关税部门，它在关税管理中“包打天下”。由于管理资源相对有限、缺乏其余部门配合，关税部门显得“力不从心”，而且与治理理念的要求相去甚远。综合治税则在一定程
