论重大决策终身责任追究及责任倒查机制的建立
时间：2021-06-08 08:01:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：完善重大决策责任追究及责任倒查机制是确保政府重大决策科学合理的重要保障。本文结合地方政府行政问责的实践，分析了建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制面临的现实难题，并试图通过法律支撑体系的构建、明确责任追究及责任倒查的标准、对象以及责任承担形式等方面实现该机制的初步构建。
关键词：重大决策；终身责任追究；责任倒查；完善
中图分类号：D922.1；D630.9 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）35-0001-03
作者简介：杨得志（1978-），男，回族，云南昆明人，云南财经大学公共管理学院，副教授，研究方向：行政法学、政治学。
一、何谓重大决策终身责任追究及责任倒查
重大决策问责，是针对政府重大决策出现失误并造成重大损失或恶劣影响的情形，依照法定程序对决策者进行责任追究的一种事后控制行为，属于行政问责的一种。责任与权力相伴而生，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。责任追究的缺失，会使权力运行失去界限，导致权力滥用。而决策责任的终身追究及倒查，能够改变决策职责扭曲现状，让责任落到实处。在这一意义上，行政决策责任追究制度是现代民主政治的内在要求和体现。
自1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，我国就开始了对行政决策程序的制度性探索，2001年《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》标志我国行政问责制度开始实施。随后，国务院相继出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》等一系列文件对政府行政决策责任追究的监督主体、内容、对象、程序和方式作出了进一步的规定。地方层面，海南省、湖南省、山东省、深圳市出台了涉及行政决策失误责任追究的法律文件。2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究法律责任。
二、建立重大决策终身责任追究及责任倒查制机面临的现实难题
“与贪污腐败和用人失误相比，决策失误尤其是重大决策失误给党和国家造成的危害和损失更大。”①由于行政决策的复杂性和重大性，在决策过程中甚至决策执行初期，决策失误的社会危害后果并不容易为社会所察觉，而当决策后果被体现和暴露出来后，危害后果已经造成，即使能够通过事后措施进行一定程度的弥补，但社会资源的损失和浪费已不可避免。此外，重大决策即使造成了危害并为社会公众所知，但由于一般不会对个体合法权益造成直接的损害，公众也容易淡忘。当然，如果部分公众穷追不舍，因为缺乏责任追究制度，责任追究也完全寄希望于上级部门的干预和执行。
（一）责任追究缺乏法律依据
重大行政决策责任终身追究制度需要由重大决策范围、重大决策主体、重大决策追责对象、重大决策失误认定、认定程序以及相关责任承担等一整套科学体系构成，既需要准确的事实依据，也需要完备的法律体系作为后盾。没有法律支撑的责任追究本身就属于无源之水、无本之木，容易导致权力腐败和权力寻租。同时，即使真正追究决策者责任，责任追究自身的公正性和权威性也会受到质疑。“非典”危机的正面价值就在于促使中央政府加紧构架中国的政府决策制度，之后，中央和地方追究了许多官员达的行政责任，极大地推动了重大行政决策责任追究制度在中国的正式确立，责任追究的制度框架也初步形成。例如仅云南省2009年就对1525名官员进行了行政问责，但大多局限于行政执法领域，因行政决策被问责的案例并不多见。同时，立法滞后于行政实践的特性再次显现，政府重大决策统一性立法的缺失，导致中央的政策性文件和地方政府规章、规范性文件同时适用，出现了党政交叉和多头立法的情况，制度建设各自为政，缺乏层次性和科学性，突出体现在要么相关条款规定未涉及重大决策领域，要么关于重大决策责任追究的条款十分原则和笼统，缺乏操作性引导，使得责任追究仅仅停留在纸面或口头上。此外，重大决策责任追究刚性处罚措施的缺乏，以道德责任和政治责任替代法律责任的情况也使得重大决策追责出现了空心化倾向。
（二）责任追究标准不明
如何确认决策失误的标准，是重大决策责任终身追究制度的核心。现阶段，可以从以下几个方面考虑重大决策责任追究的标准。首先，是否违反法定程序。所有已设定的程序必须构成重大决策的一个部分，否则构成程序违法，属于程序不当。但是，即使在学术界，也有学者认为专家论证、风险评估程序能一概而论，要区分情况，在县乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。②其次，决策者的主观过错程度。决策者由于重大决策失误造成损害的心理态度可以分为“故意”和“过失”两种形态，故意即对决策可能造成的负面影响有充分估计，但是依然拍板定案，从而导致严重后果。过失则是指决策者对决策可能造成的负面影响估计不足，定案执行后对事态后果“无招架之功”，可能是决策时未能预料到决策负面后果，或者预料到并采取了预防措施，但预防措施并未能防止损害后果的发生。对于故意或者过失是否都应当追究决策者的决策责任，理论上也有不同观点，有学者认为，决策过失情形只属于治庸工作范畴，不需要进行责任追究。③再次，重大决策失误造成损失的程度。是否只要重大决策失误造成损失的都要追究决策责任，还是考虑损失的程度？这里的损失是否应当包含经济损失和政府声誉的损失？针对经济损失，是否又包含直接损失和间接损失？经济损失特别是间接损失又如何计算？而重大决策失误造成的社会负面影响如何量化？ 这些问题都必须一一厘清。
（三）责任追究的对象不明确
明确重大行政决策责任追究对象重大行政决策责任追究制度有效性运行的一个前提条件，如果重大行政决策责任追究对象指向不明，也就是谁应该承担决策失误的法律后果不能明确确认，将导致责任追究落不到实处，甚至影响责任追究的权威性与公正性。结合中央和地方重大决策责任追究的实践，责任追究对象不明主要表现在以下几个方面。首先，虽然政府一直在进行行政体制改革，努力厘清行政权力的分配，并在相对集中行政处罚权等领域取得了进展，但是，党政之间和不同行政部门之间的职责交叉现象仍然存在。当重大行政决策失误频繁发生时，面对公众汹汹舆论压力，相关部门即使想要追究决策者责任，却尴尬的发现，要确认谁是责任人并非易事。其次，按照权力与责任相一致的原则，谁决策，谁负责是责任追究的基本原则。实践中，具有重大决策权的对象一般包括党委、行政的一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。民主集中制是我们党根本的组织制度和领导制度，民主集中制在决策阶段，民主容易成为形式，而在决策责任追究阶段，民主却又会演化为免责的理由。简单说，重大决策责任追究时，集体决策可能成为相关责任主体推脱责任的借口和理由，将决策失误的责任归咎于集体决定，“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果”。④其三，重大决策终身责任追究制度本应当是高悬在决策者头上的一把利剑，只要符合决策失误的条件，即使决策者变换了了岗位，甚至退休了离开岗位，都要为决策的失误承担法律规定的责任。以现阶段的中央反腐工作为例，其中也涉及了一些退休高级干部，例如在2013年“打虎”行动中，先后有多名已退休的“老老虎”被揪出。虽然反腐工作改变了过去高级官员裸退即“平安着陆”的情况，但这些反腐案例中涉及的高级官员大都是因为任职期间存在的违法、违纪行为而被处理。
