发达国家执政党与政府间的党政关系探析
时间：2021-06-02 12:01:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]本文以英国、美国和日本三国执政党与政府间的关系为例，试图从对议会、政府组成、党员代表、政策创制以及对待在野党的态度和措施等五个方面来阐释执政党实现对政府的直接或间接的影响过程，论证了若干发达国家执政党对政府施加影响甚至直接控制的不同方式，并从中提炼出几点共性特点。
[关键词]发达国家执政党；政府；党政关系
[中图分类号]D73/77 [文献标识码]A [文章编号]?摇1009-928X（2011）07-0060-03
党政关系是政党政治的核心问题，也是现代国家政治生活中的基本关系之一。政党与政府之间的关系，可以分为政府支配政党的“政府政党”和政党支配政府的“政党政府”两个不同的概念。[1]在西方政治学语境中，政党政府关系形式较为凸显，即执政党深度嵌入于政府之中，并对政府的组成和运作产生极大的影响作用，通过对政府的间接控制或影响从而实现政党自身的利益诉求。本文以狭义的政府（即掌握行政权力的行政机关）为对象，在政党政府框架下以英、美、日三国为例，对发达国家执政党影响政府的基本方式展开深入探讨。
一、若干发达国家执政党影响政府的基本方式
对政府运用公共权力的过程施加影响，利用政治权力实现自身政治诉求，几乎是所有政党都倾力追求的首要目标。政党尤其是执政党对政府的掌控，是实现其政党利益的直接有效途径。尽管发达国家执政党对政府的影响方式各有不同，但具体概括起来主要体现在以下五个方面：
（一）议会——执政党控制政府的角逐场
近代西方议会（国会）不仅拥有绝对的立法权，而且具有民主代议、利益整合及控制和监督政府等诸多重要功能。尤其是在议会制政体的国家中，执政党通过议会的绝对掌控，实现对内阁的领导或指导。从这个意义上说执政党执政后，议会就成了执政党的立法和决策工具。所以，政党都把议会看作是登上最高权力之巅的基石，这里成为各个政党争权夺利的角逐场。
执政党对议会活动的掌控和影响，主要是通过在议会中组建议会党团来实现的。议会党团的主要作用是协调统一本党议员的立场和态度，以便采取一致行动左右议会的活动和决策，从而维护本党的利益。因此，几乎议会活动的每一个环节都能体现出议会党团的作用：议案提交议会审议前，党团要事先审议审查，并尽可能地使本党议员达成共识；为了通过或阻止某提案，党团要与其他政党派别进行抗争，最终达成一定共识；必要时把本党的议员安排到专门委员会中，以便对具体议案施加本党的影响等等。[1]这些活动的开展，都是执政党通过议会中本党的党团进行的。在英国，当前的执政党——保守党的组织由领袖、议会党团、全国联盟和中央事务所组成。其中，议会党团由下院全体保守党员组成。保守党的纲领、路线和决策的执行都需要议会党团的极力支持和配合。此外党团及其领袖拥有相当大的特权及自主权，甚至可以凌驾于全党之上。同样是议会制政体的日本，宪法规定一切法案都由国会审议。参议院可以对众议院已经通过的法律做出不同决议，但众议院再次以出席议员2／3以上的多数通过即成法律。因此，只要议员协调一致就可以将本党的意志上升为国家法律。在实行总统制的美国，由于总统和议员分别由选民选举产生，并不直接对本党负责。因此在投票时，议员往往不一定服从本党党团及其领袖的安排。但即使如此，对议会活动和决策的间接控制，依然是执政党寻求影响政府决策的根本途径。此外，执政党在国会中席位的多少，将在很大程度上影响党的执政地位。
（二）政府组阁——作为幕后操手的执政党
执政党实现对政府的掌控，并不是以党组织的形式直接掌握行政大权，而是由执政党选派的政党领袖进入政府高层，并通过正当的法律途径组阁政府。具体的掌控方式，往往因政治体制的不同而不同。
在实行议会内阁制的国家，通常是一个政党在议会大选中获胜，取得议会多数席位成为执政党，那么它就赢得了组阁权并实施组阁。执政党领袖理所当然成为内阁首相（总裁），被赋予组成内阁的全权。而执政党对政府的掌控，则更多地集中体现在内阁首相（总裁）对内阁的控制。例如英国长期实行两党制，哪一个政党成为执政党是由下议院议员大选确定的，即在大选中获得多数选票，在下议院中拥有稳定多数（过半）议席成为议会第一大党，即可拥有组阁权。同时本党领袖成为政府首相，掌握最高行政大权。日本政府的组成，也由国会的选举结果确定，即谁在国会大选中成为多数党，谁就有权组织内阁，执掌最高行政大权，成为执政的政党。在实行总统制政体的国家，政党必须通过其领袖参与相互竞选并赢得总统选举，才能夺取行政大权从而组阁政府。此外，由于总统所在的党即是执政党，即使他所在的党在国会中议席较少，也不影响它的执政地位。例如在美国，执政党地位的取得决定于总统宝座落在哪个政党手中。总统拥有非常大的权力，而且法律赋予其组阁政府的权力。作为执政党领袖，总统必然同时代表本党的政治利益。因此，执政党通过总统间接地实现影响政府的组成。
（三）党员精英——执政党控制政府的隐形方式
执政党把本党精英推荐进政府，党的政策和主张就此通过这些代表得以贯彻和实施。执政党对政府的掌控，大都采取间接介入或以各种渠道施加影响的方式实现的。
一方面，大多数发达国家的执政党领袖都以政府首相（总理）、总裁或总统的身份出面执掌行政大权，而不采取或很少采取以执政党组织的名义直接执掌政府权力。例如在英国，内阁首相由执政党领袖担任，他以双重身份挑选内阁成员和各部大臣。内阁成员的调整、更换或内阁改组，都是党的领袖即政府首相一人说了算。从某种意义上说，执政党通过政府人事任免达到了间接掌控政府的作用。同样在美国，这种间接介入的影响方式依然常见。其一，总统本身就是执政党的领袖，某种程度上其决策就代表了执政党的决策；其二，总统主要从执政党中物色、任命政府各部长官（其中12个部长为内阁官员，是政府机构的核心，其成员名单由总统任免而无需国会同意）。这在很大程度上体现了执政党在背后的指导和影响作用。
另一方面，由进入政府的党员精英来体现执政党对政府的掌控。在政府机关里的执政党精英，往往担负着贯彻和执行党的政策和主张的任务。党员精英进入政府后，经常利用执政地位和职位等优势，把党的主张和决策转变为国家的政策或措施。例如在日本政治体制下，执政党通过政府部门公务员中的“党友”（与执政党持相同政见的非正式党员）和各省厅首长中的执政党党员骨干，直接或间接地干预、影响政府议案的提出和修改过程，间接地对政府施加影响。
（四）政策创制——执政党影响政府的软约束
政党尤其是执政党，是政策制定过程中不可或缺的重要参与者。从理论上讲，执政党可以集中反映和归纳其所代表的群体的利益诉求，并使之列入政策议程。当一些符合本党利益的法案或议案得以审议通过时，将上升为国家意志。对于政府而言，这些法案自然具有合法的约束力。
在发达国家的政党执政实践中，一个国家的政策制定者大都属于社会的精英阶层，其中总统、首相（总理）、内阁成员、议会议员等等都有着非常大的作用。而执政党，正是通过总统、首相等影响政府决策，进而间接地对政府施加掌控影响。例如在政府决策中，执政党领袖的作用是举足轻重的。在英国法律规定，执政党领袖作为政府首脑，拥有较大的决策权力。执政党的决策就是靠首相的活动来体现的。在美国，这种掌控方式更为明显。虽然美国的政党往往在政治纲领鲜明性上不如其他民主国家的政党强，但它们确实在制定公共政策上起到主要和经常是决定性的作用。尽管总统的决策权力不受政党的影响，但他依然代表着本党的利益诉求，并尽量将其政治主张上升为国家意志。而在日本，执政党通过政策制定实行对政府掌控的途径更为直接。执政党自始至终直接进入政府议案的起草、修订和确定程序，即从议案的提出、审议、修改、报送、决定到通过和实施的各个环节，都有执政党的干预和作用。[2]由此可以得出，发达国家执政党力图通过政党领袖的决策权力或直接介入等方式，使符合本党利益的政治主张上升为国家意志，从而以政策作为一种“软约束”链绳，实现对政府的掌控和影响。
