地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性分析
时间：2021-06-01 04:01:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]我国社会转型期的国家治理需要根据时代多元化需求，采取不同的行政管理模式。随着各种社会自治力量勃兴发展，越来越多的社会组织参与到传统由政府垄断的行政管理领域，这就为社会组织承担行政管理职能奠定了坚实的实践基础。但现行地方立法赋予社会组织行政职能仍存在诸多缺陷与困境，对保留与开放的权限分配及制约并不融贯有效。以山东省地方立法的本土资源为例，分析社会组织承担行政职能的地方性法规、政府规章的相应规定，同时对新公共管理运动及私人行政的域外经验进行有益借鉴，可以实证地发现地方立法赋予社会组织行政职能的现实意义及其权力运行的监督规制限度。地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性，其要义在于破除“政府职能转变”误区，优质高效地服务于地方公共治理，并推动城市管理的市场化建设。
[关键词]地方立法；政府购买公共服务；新公共管理运动；私人行政
[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2016）06-0060-06
“四个全面”战略布局明确了处理执政党、政府、市场和社会之间关系的有效途径，这就给地方立法提出了更高的要求。在当前我国社会转型时期，如何在实现科学立法、民主立法的基础上提升地方治理的法治化程度、以地方立法特色服务国家治理现代化要求，并满足人民群众多样化的服务需求，已成为地方立法的重要职责。其中地方立法赋予行政机关之外其他组织行政管理职能的尝试探索，就旨在破除“政府职能转变”的误区，以地方立法创新实现社会组织承担行政职能，将竞争机制引入政府公共服务领域，并优质高效地服务于地方治理。这必然要求社会组织行政管理职能的机制设计具备必要的可行性与合理性，才既能保障地方治理的有效性与规范性，又能提升地方社会组织参与行政管理，提供回应性、个性化公共服务的基本能力。
一、 可行性问题的提出
（一）社会组织承担行政管理职能的可行性条件
当前我国正处于经济社会深刻的转型期，各种阶层的利益诉求呈现出复杂多样化。这一时期的国家治理需要面对社会自治力量的发展现实，回应多元共治、善治的基本需求，以实现不同利益群体间博弈的适当均衡。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“正确处理政府与社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确责任、依法自治、发挥作用”。加快社会组织建设是深化社会体制改革的重要内容，有利于完善社会主义市场经济体制，促进社会的和谐发展。其中授权社会组织行使行政管理职能就是深化社会体制改革的重要方面。通常意义上社会组织指的是在民政部门登记的，不以营利为目的，不同于政府机构和市场组织，以社会服务为基本功能的，具有自愿性和独立性的行业协会、民办非企业组织、基金会。可以发现，当下越来越多的社会组织参与传统由政府垄断的行政管理领域，并在公共管理水平及公共服务质量提高上发挥越来越重要的作用。一方面，政府需要转变职能、简政放权，将部分职权向社会公共领域转移，这有利于减轻自身负担、降低政府成本，提升行政办事效率；另一方面，社会自治理念普遍深化，充分释放社会组织的活力，不断提升公共产品及服务供给的质量水平。因此，社会组织承担行政管理职能、提供公共服务已成为时代发展趋势，也成为行政法发展潮流，如英国的“新公共管理”运动、日本的“私人行政”、“第三部门”兴起等。
（二）社会组织承担行政管理职能的现状与困境
在我国政府职能转变的背景下，相关的行政审批制度改革、简政放权改革已经向社会组织转移了部分行政职权，但是并未取得良好的社会效果，且仍未形成规范化的制度模式。不可否认，当前我国社会组织承担行政职能面临许多体制障碍亟待克服，如现行立法对社会组织承担行政管理职能缺乏清晰的法律定位与系统授权；地方立法未破除行政主导模式下对社会组织的限制，对权力分配缺乏有效制约；政策支持与执行不到位，社会组织缺乏自身建设等。另一方面，行政审批、简政放权等改革均是行政系统内部的自我完善，缺乏对行政权力有效的外部监督。我们需要直面这些问题，以此为导向深入挖掘本土传统的优势资源，并积极借鉴域外有益经验与准确把握国际趋势，为地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性提供科学的智识支持。通过对地方立法赋予社会组织行政职能的可行性与必要性分析，确立以地方立法的形式将部分行政权力转移下沉到社会，以地方人大和社会力量有效约束和监督政府权力，防止政府权力过度膨胀，促进政府职能的深刻转型。
二、具备可行性的域外经验借鉴
20世纪70年代以来，随着全球化、信息化的迅猛发展，国际竞争不断地加剧，西方发达国家为摆脱传统“福利国家”制度带来的重重财政困境以及政府管理效率低下等问题，相继实行了大规模政府改造运动，进行了一场政府公共管理改革，其中就以英国的新公共管理运动和日本的私人行政为典型代表。在这样一个网络化的知识经济时代，新公共管理理论和私人行政的实践提供给我们政府治理、社会治理、市场治理有机统一的有益参考，并对我国社会组织正当行使行政管理职能具有一定的借鉴与启示意义。
（一）英国新公共管理运动的精髓及其参照
针对传统科层官僚体制所产生的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下等弊端，英国原有的行政管理体制已不能适应时代的发展，政府行使职能越来越感到力不从心，为此政府进行了新公共管理运动改革。围绕政府制度变革这一核心，着力解决如何合理提供社会公共服务问题，新公共管理运动采取了实行公共服务主体多元化，服务方式企业化、市场化、竞争制等一系列措施与方法，从而打破了政府公共服务的垄断地位，在一定程度上缓解和解决了这些弊病。新公共管理运动的精髓有如下几个方面：
1.精简行政程序，以市场机制进行行政管理。在新公共管理运动中，政府引入顾客导向的理念，调整政府内部机构，简化行政事务办理流程。追求提供更加优质的服务，同时采取对政府进行绩效评估方法，在行政管理中形成相互竞争、相互激励的局面，明确政府的责任，加强政府对重点领域的管理能力，促进政府职能行使的高效性。
