对徇私舞弊不移交刑事案件罪的几点探索
时间：2021-05-15 08:00:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 本文通过对徇私舞弊不移交刑事案件罪的界定,着重对公安人员、行政监察人员是否构成本罪进行分析。
关键词 不移交 主体
中图分类号:D914文献标识码:A
我国《刑法》第402条规定:行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。最高人民法院最高人民检察院分别通过司法解释将该条的犯罪罪名确定为“徇私舞弊不移交刑事案件罪”。按照该条规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的行为,按照此罪名处理。本罪侵犯的客体是国家行政机关的行政执法活动秩序和司法机关正常的刑事司法活动秩序,对此学理界和司法实践中均没有疑义。针对司法实践中存在争议的问题,主要是徇私舞弊不移交刑事案件罪犯罪主体问题和客观行为问题,本文做些探讨。
一、对徇私舞弊不移交刑事案件罪犯罪主体的理解
根据《刑法》第402条的规定,本罪的犯罪主体是特殊主体,即行政执法人员,应该说从字面上理解和法理上界定,意思都非常明了。但是由于我国行政机关在依法行政方面与法治的要求实际上还存在一定的差距,特别是党政机关之间、行政机关之间以及相关工作人员之间还存在职责不清、责任不明等情况,司法实践中对“行政执法人员”的界定时还是存在些争议。
要界定“行政执法人员”,就要先理解何谓“行政执法”。对此,行政法学界存在不同看法。有人认为,行政执法是指行政主体执行、适用法律及从属于法律的法规、规章的活动,是指行政主体处理涉及特定行政相对方特定事项的具体行政行为。也有人认为:行政执法是国家行政机关依照行政管理法规,针对特定的对象所采取的具体的、单方面的、能直接产生行政法上法律效果的行政行为。
按照前一种认识,行政执法行为的主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。也就是说除了行政执法机关中从事执法的人员外,行政执法人员还包括法律、法规授权的组织中从事执法的人员,同时还包括行政机关委托的组织中从事执法的人员,以及直接受行政机关委托从事执法的人员。而按照后一种认识,行政执法人员仅仅限于行政机关中从事执法的人员,不包括非行政机关工作人员。
笔者认为,本着罪刑法定的原则,对犯罪主体的界定只能从现有的法律法规中去寻找。根据相关行政法律规定,在我国从事行政执法的,不仅有国家行政机关,还包括由法律、法规授权的组织以及由国家行政机关所委托的组织和个人。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。第十八条规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定的条件的组织实施行政处罚”。因此,笔者认为,前一种认识符合我国行政立法和行政执法现状,是可取的。所谓行政执法人员,既包括从事行政执法的国家机关工作人员,也包括根据法律、法规授权或者受行政机关委托从事行政执法的国家机关工作人员。对于那些仅被国家机关委托从事代征代收等事务性工作,而无法追究法律责任职责的被委托人或者被委托的组织,则不能成为本罪的主体。
二、公安机关工作人员是否构成本罪
在我国,公安机关具有维护社会治安秩序、维护社会稳定的职能,是国家行政保卫机关,具有行政处罚权,同时又是打击刑事犯罪的主要职能部门,具有刑事司法权,公安机关具有行政机关和司法机关的双重职能,公安人员是行政执法人员和司法工作人员的交叉重合部分,同时符合徇私舞弊不移交刑事案件罪和徇私枉法罪的主体。笔者认为,要认定公安人员是否构成本罪,关键要看公安人员在履行什么职责。
《刑法》第九十四条明确规定:司法工作人员是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。公安机关作为司法机关,具有的职能是侦查和监管,除了履行这两项职能之外的工作人员就是行政执法人员,这些人员在履行行政执法职责时,徇私舞弊,对应当追究刑事责任的,不移交有关部门追究责任,应当以本罪处理。
三、行政监察人员是否构成本罪
《中华人民共和国行政监察法》第二条规定:监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关的权限主要是检查和调查违法行政纪律的行为,并根据检查、调查结果依法作出监察决定或者提出监察建议。行政监察人员是指在政府监察机关从事行政监察工作的人员,包括政府监察机关工作人员和监察机关向政府所属部门的派出人员。
有人认为,根据国务院公布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第二条规定:本规定所称行政执法机关,是指依照法律、法规或者规定的规定,对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关,以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定事务范围内实施行政处罚的组织。因此,是否属于行政执法机关,应以是否具有“行政处罚权”为准。监察机关是政府的职能部门,具有对行政执法机关执法行为进行检查和监察的权力,属于行政机关,但是不同于一般的行政机关,它只有行政处分权,而不具有行政处罚权。行政监察人员依法履行行政处分权,不具有行政处罚权,因此不是行政执法人员,不能成为本罪主体。
笔者认为,行政执法人员代表行政主体执行、适用法律,处理国家内政、外交事务,对社会、经济、文化等各种事务及个人、组织实施行政管理,是从事行政执法的人员。行政执法人员的本质属性在于其具有行政执法权,也就是说执行的是行政法,行政法既包括《行政处罚法》等一系列具有行政处罚性质的法律法规,也包括《行政监察法》等规范政府机关和公务员行为、并对其违规、违法行为予以纠正和制裁的有关行政监察法律法规,行政监察人员理所当然属于行政执法人员。最高人民检察院高检发释字(2006)2号颁布的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中规定“徇私舞弊不移交刑事案件罪是指工商行政管理、税务、监察等行政执法人员,徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交,情节严重的行为”。可见,行政执法人员包括行政监察人员。行政监察人员在调查、处理国家机关及政府公务员违法、违规时,经常涉及国家公务员的经济犯罪和其他犯罪等问题,对其中涉及刑事犯罪案件,不向有关司法机关移交,情节严重的,应以本罪论处。
四、对“不移交”行为的认识
本罪的“不移交”,是指不向司法机关移交,但是不能仅限于“不直接向司法机关移交”。因为,行政执法机关作为一个社会管理组织,有多个部门和层级组成。“不移交”,对不同的执政执法人员有不同的意义:对一般工作人员,是指不向中层管理机构移交;对中层负责人员而言,是指不向单位负责人移交;而对单位负责人而言,是指不按规定提交集体讨论或者不按规定直接向司法机关移交。因此,这里的“不移交”,也包括同一机关内部的行政执法部门、行政执法人员不向相应部门、相应人员移交,而不单单指该部门没有向司法机关移交。
在具有侦查权的公安机关,如果公安人员所在部门对某些犯罪不具有侦查权,那么公安人员对相应涉嫌犯罪的行为应移交有侦查权的部门。不移交对相应犯罪有侦查权的部门,也应认定为“不移交”。
尽管司法实践中,检察机关以此罪名起诉的案件相对较少,但是该罪名的存在对有效遏制行政执法人员滥用职权、严重不负责任的行为起了一定作用。检察机关有双重职能,在打击犯罪的同时,也积极发挥预防犯罪的职能。近年来,检察机关积极认真履行职能,加强行政执法与形式司法衔接工作,运用现代科技手段,搭建执法资源共享的信息平台,对依法行政、严密法网,维护国家和人民利益也发挥了重要监督作用,提升了检察机关的社会地位。□
(作者单位:浙江省慈溪市人民检察院)
