从１９４３年国民政府颁布的《社会救济法》看民国社会救济事业的近代转型
时间：2021-04-09 16:02:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：中国的社会救济事业开始向近代转型的时间界定，学术界有不同的看法。本文针对国民政府1943年颁布的《社会救济法》，从6个方面进行个案分析，认为民国时期的社会救济事业,虽不可能彻底完成由传统向近代的转型，但开始稀疏地出现一些近代化特征的萌芽:社会救济范围更广泛,救济设施更丰富,救济程序更规范灵活,救济经费管理更制度化,救济方法更多种多样,救济机构职责更明确。较之传统的社会救济而言,民国的社会救济事业开始缓慢地向近代方向转型。
关键词：民国；《社会救济法》；社会救济事业；近代转型
1943年国民政府颁布了《社会救济法》，该法共五章五十三条：第一章“救济范围”，第二章“救济设施”，第三章“救济方法”，第四章为“救济经费”，第五章为“附则”。
这部法律,由于当时国内外复杂的因素以及国民政府政权的性质，它并没有得到真正的执行和实施。但这部法律的颁布，标志着民国社会救济事业开始稀疏地出现一些近代化特征的萌芽。
一、从社会救济范围来看，涵盖面更广泛
社会救济范围是指社会救济对象，即社会中因贫困、疾病、灾难等原因而无法依靠自力克服困难的处于难以生存的较为弱势的群体。
1943年国民政府颁布的《社会救济法》，虽属中国法制史上第一部关注社会民生救济事业方面的法律，但对社会救济范围却做了较深入和周详的考虑，并对概念的内涵和外延予以较全面的界定，尽可能全面地涵盖各种急需救济的弱势群体。第一章“救济范围”开宗明义地对法津的救济客体予以明确的规定：
合于下列各款规定之一，因贫穷而无力生活者，得依本法予以救济：一、年在六十岁以上精力衰耗者；二、未满十二岁者；三、妊妇;四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者；五、因水旱或其他天灾事变，致受重大损害，或因而失业者；六、其他依法令应予救济者。
对于遭受非常灾变之灾民难民所为之紧急救济，其受救济人，不以前条所列者为限。
对于性格操行不良，具有犯罪倾向，有矫正之必要者，予以矫正救济。
法令的涵盖的社会救济范围，已较广泛涉及老、幼、残、孕、病等社会各个层面的弱势群体。它在一定程度上试图体现辛亥革命以来国民政府在政治宣传策略上所强调和渲染的民生理想目标，同时也在一定程度上体现了国民政府社会救济的政治功能的价值取向。
社会救济的范围拓展至多维多层次弱势群体，表明1943年《社会救济法》已有意识纠正明清以来社会救济事业中较单维和较狭窄的救济面，呈现出近代救济事业才具有的广泛性特征。
二、从社会救济设施来看，项目更为丰富
若仅仅考虑救济范围及救济群体的多维性，而缺乏配套的救济设施和救济项目，则会出现传统救济无序、混乱以及蕴藏在受救济人群中的自力更生的自救潜能得不到应有的挖掘、培育和合理引导的现象，社会救济的整体效果就会大打折扣。
1943年《社会救济法》根据不同的救济客体对象设计了不同救济设施和项目。
一、安老所；二、育婴所；三、育幼所；四、残疾教养所；五、习艺所；六、妇女教养所；七、助产所；八、施医所；九、其他以救济为目的之设施。
从以上法律条款中的规定可知，老、幼、残、孕、病等弱势群体，弱势特征不同，法津规定的救济设施也各不相同，救济项目较为丰富。老有安老所，幼有育婴、育幼所，残有残疾教养所，孕有助产所，病有施医所。事实上，时至今日，世界各国、各地区、各执政党、各政府在其实施的政治文明中的民生项目和理念，在1943年的《社会救济法》中已初见端倪，已有所涉及和有所体现。因而，《社会救济法》规定的救济设施和项目较传统救济更为丰富。
三、从救济程序来看，相关环节更为规范及灵活
对于救济操作层面的规定，即对救济程序和救济环节，《社会救济法》力求既体现规范性又体现其灵活性。在救济程序的规范性方面，根据该法相关条款规定，一般是实行“不告诉不处理”和“告诉才处理”的原则。即当事人或需要救济的弱势群体、个人向有关部门提出正式“告诉”申请，方能启动救济程序。考虑到有些受救济对象是无民事行为能力的特殊弱势群体，如严重的聋、哑、残及被弃女婴，则由相关政府部门及监护人代为“告诉”以启动救济程序。相关救济部门接到“告诉”请求后，决定是否立案、救济收容。这是一般意义上的程序。但“告诉”才“处理”的原则，虽体现了规范性，但必然会带来灵活性的缺失。
该法可贵之处，在于意识到，如果大规模灾害或灾荒发生，出现大规模待救济人群，若依一般程序救济就必然会显得尾大不掉、效率低下、效果不佳，就会缺乏政府灾荒救济的近代特征——“及时介入”的特征。因此，该法首次设计了“非常程序”，对大面积地震、雪雹、洪涝等不可抗力的自然灾害，准备了具有近代意义的应急救济预案。
可见，《社会救济法》关于救济程序的规定，既包括一般程序，又另辟有“非常程序”，使得政府救济部门能够根据各种一般情形或非常规情形启动各种类型和级别的应急救济预案，使救济工作的程序和环节既规范又灵活。
四、从社会救济经费管理来看，制度化特征更明显
对于社会救济的经费来源，《社会救济法》中也有规定。
救济设施由县市举办者，其费用由县市负担，中央或省举办者，其费用由中央或省负担。救济设施由乡镇举办者，其费用由乡镇负担。
救济设施由团体或私人举办者，其费用由各该团体或私人负担；前项救济设施，办理著有成绩者，得由主管官署酌予补助。
救济事业经费，应列入中央及地方预算。
县市依本法举办之救济事业，得由中央政府予以补助。
关于经费的使用情况，《社会救济法》中的规定如下。
救济经费不得移作别用。
救济设施，应由主办人将收支款项及办理实况，按月公布，并分别造具计算书及事实清册，呈报主管官查核。
从上述相关法律条款的规定来看，社会救济经费的管理已开始实行制度化管理。立法者已较充分考虑到救济的物质前提，即经费渠道来源的稳定性和经费使用的专项性保证。而且，已朦胧意识到必须予以法律条款的刚性规定方能在一定程度上摆脱传统救济的“人治”干扰。显然，政府各级行政机关对社会救济经费是否专款专用及使用流向负有法律上被督察、问责乃至被行政或司法追究的责任。由此，也使得民国的社会救济事业开始出现“制度化管理”的曙光。
五、从社会救济方法上看，途径更为多种多样
1943年的《社会救济法》，根据多维、复杂的救济客体及范围，设计了多种多样的社会救济方法：
救济除本法或其他法律另有规定外，依受救济人之需要，以下列方法为之。
一、救济设施处所内之留养。
二、现款或食物衣服等必需品之给予。
三、免费医疗。
四、免费助产。
五、住宅之廉价或免费供给。
六、资金之无息或低息贷与。
七、粮食之无息或低息贷与。
八、减免土地赋税。
九、实施感化教育及公民训练。
十、实施技能训练及公民训练。
十一、职业介绍。
十二、其他依法令所定之救济方法。
此条款涉及的救济方法达十多种之多，包括留养救济、现金救济、医疗救济、住宅救济、无息低息贷款救济，食物救济、减税免税救济、感化救济、职业培训救济，等等。从这些救济方式途径中，我们不难发现，近代救济的一些先进理念，如“扶贫先扶志”“救人先救心”等无形中已得到较鲜明的体现和关注。
由上可知，民国社会救济方法较为灵活多样，开辟了较多的传统救济中尚未出现的方式、方法及途径。
六、从社会救济机构来看，职责更明确
根据《社会救济法》有关内容规定，政府各级行政机关在社会救济中的职责为：贯彻、实施、执行、落实国家颁布的《社会救济法》法律、法规和相关政策。这些法律、法规、政策是各级行政机关开展社会救济、管理救济设施和慈善团体的法律准绳和具有约束力的决策参照；政府需有计划地增建、添置、储备各种社会救济硬件设施，这也是民国社会救济事业新增的特色及特征。
可见，在《社会救济法》中，国家各级社会救济机构的职责得到了进一步的明确。
众所周知，民国时期是一个积贫积弱的时期，社会保障事业发展十分有限。作为社会保障重要组成部分的社会救济事业，不可能彻底完成由传统向近代的转型，相关法律的颁布常常是一纸空文，很难谈得上有多大的实际效果。但通过上述6个方面对国民政府1943年颁布的《社会救济法》进行个案分析，我们不难发现，民国社会救济事业终于开始稀疏地出现一些近代化特征的萌芽：社会救济范围更广泛，救济设施更丰富，救济程序更规范灵活，救济经费管理更制度化，救济方法更多种多样，救济机构职责更明确。较之传统的社会救济而言，民国的社会救济事业开始艰难缓慢地向近代方向转型。
参考文献：
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