论公共企事业单位的信息公开
时间：2021-04-02 04:01:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要《政府信息公开条例》明确规定,公共企事业单位是政府信息公开的法定义务主体。但是,由于企事业单位一般属于民事主体,加之条例未对公共企事业单位信息公开的具体内容和程序做出详细说明,导致其信息公开实践面临诸多难题。本文指出以“公务”为核心概念,有助于理清上述问题,划定承担信息公开义务的公共企事业单位的范围、应公开的信息对象,确定其救济方式。
关键词信息公开 公共企事业单位 公务
中图分类号:F272.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-126-04
政府信息公开是现代民主政治发展的产物。为维护公民知政、参政的权利,促进公民监督行政权力的行使,建立透明政府,2007年1月17日,我国颁布了《政府信息公开条例》(以下简称“条例”),自2008年5月1日起正式实施。这是我国现阶段有关政府信息公开的最高层级的立法,该条例不仅详细规定了行政机关在信息公开中的各项职权职责,还以法的形式,明确规定了公共企事业单位的信息公开义务,成为我国信息公开制度的一大特色。
一、条例中有关公共企事业单位信息公开义务的规定及其问题
信息公开义务主体的范围界定是信息公开制度的基本内容。根据条例,三类主体需承担政府信息公开义务,它们分别是行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位。
首先,行政机关是指依据宪法或者行政组织法设立的、专门行使行政职权的国家机关,包括中央和地方各级人民政府及其工作部门,它们是政府信息公开最主要的义务和责任主体。
其次,法律、法规授权组织是指依据宪法或者行政组织法之外的具体法律、法规的授权,行使特定行政职能的非国家行政机关组织。作为行政职权的实际行使者,依据条例第36条,直接适用条例,承担信息公开义务。
除上述两类主体,条例第37条规定,对于“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关部门或者机构制定。”根据这一规定,可以明确两点:
第一,“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”也是政府信息公开的责任主体,对于在其提供公共服务过程中制作、获取的信息,承担依法公开的义务。
第二,由于是“参照”执行,公共企事业单位公开信息的具体内容与方式,可与行政机关及法律法规授权组织有所不同,具有一定的变通权。具体办法由国务院有关主管部门或者机构立法明确。
上述规定虽然明确了公共企事业单位的义务主体地位,但是,却存在一个明显的问题,那就是规定较为原则,不够具体。由于我国传统上是一个制定法依据主义国家,不论是行政机关、还是司法部门,都习惯按照制定法的明文规定来解释和适用法规范。条例这种极为简略的规定方式给公共企事业单位信息公开实务带来了许多困扰。例如,随着条例的颁布实施,企事业单位首先关心的是,是否所有的企事业单位都负有信息公开的义务?自己所掌控的哪些信息才在依法应予公开的范围之内?司法机关关心的是,对于因企事业单位信息公开而引起的争议和诉讼,哪些才在法院受理和审理范围之内,应由哪一个审判庭负责受理?而公民关心的是,他们是否可以直接向企事业单位申请公开信息?如果遭到拒绝,可以通过什么样途径和方法获得救济?对于上述问题,很难从条例的原则性规定中获得一个明确的答案,亟需通过更为专门的法规范,对诸如责任主体、公开的内容、对象、范围、救济方式等问题予以明确。
二、承担政府信息公开义务的公共企事业单位的确定标准及其范围
作为政府信息公开法律制度,行政机关一向是信息公开最主要的主体。不过,除它们外,各国在信息公开立法时,还常将行政机关以外的部分特殊的法人或组织也纳入政府信息公开法律制度之中。例如,根据美国的《信息自由法》,除了联邦政府的总统行政办公室,内阁各部,军事部门外,政府公司,政府控股公司也包括在内。日本的《行政机关保有信息公开法》及《独立行政法人等保有的信息公开法》也规定,独立行政法人和部分特殊法人承担公开其掌握的有关信息的义务。那么,这些国家将一个非行政机关的组织纳入政府信息公开制度的原因和标准是什么呢?
以日本为例,根据该国的《行政机关保有信息公开法》和《独立行政法人等保有的信息公开法》,除行政机关外,信息公开的责任主体还包括独立行政法人和一部分特殊法人。其中,独立行政法人是根据《独立行政法人通则》和特别法的规定设立的法人,以公益事业为主要业务内容。由于设立目的和业务的特殊性,独立行政法人一般被认为属于行政主体,作为公权力行使主体,自然应当承担对公民的说明义务。
特殊法人是由法律直接设立或者基于特别的设立行为设立的法人,由于类型复杂,并非所有的特殊法人都承担对公民民的说明义务。一般认为,只有由政府出资或者执行法人业务的最高负责人由大臣任命的法人,以及为了执行国家目的而设立的特殊法人,才承担信息公开的义务。根据这两项标准,《独立行政法人等保有的信息公开法》以列举的方式,规定11类特殊法人为公开信息义务主体。
从形式上看,日本之所以将独立行政法人和特殊法人纳入信息公开法律制度之中,是由于它们与政府之间的密切关联,这种关联既可能体现为政府对其人事、财务的直接控制,也可能体现在其设立目的上。不过,进一步探究政府对这些法人进行特别控制的根本原因,会发现这些法人所具有的一个共同特征,那就是所从事业务和事务的公共性。正是这种事务的公共性,使它区别于一般法人,构成了广义的政府的周边部分,并由此承担了对公民的说明义务。
那么,我国对这一问题又是如何处理的呢?
根据信息公开条例第37条的规定,与人民群众利益密切相关的公共企事业单位是政府信息公开义务主体。这里只提示了一个形式标准,即公共企事业单位标准,而对于何谓公共企事业单位,它和一般企事业单位的实质区别何在这一关键问题,条例并未明确。本文认为,根据条例的立法目的、功能和作用,判断一个企事业单位是否属于政府信息公开义务主体的根本标准,是其设立目的以及事务事业内容的性质是否具有公务性质。“公务”是判断一个企事业单位是否属于政府信息公开义务主体的实质标准。
对此,必须从公务和政府信息公开的根本理由说起。所谓公务,是指涉及一个特定地域内的、不特定的、大多数人的普遍利益的事务,这种事务常常委托一个特别的组织机构去管理,但该地域内不特定的绝大多数人才是该事务的最终主人,他们也因之享有了对公共事务处理情况的知悉权。因此,从实质上讲,政府信息公开法就是公务信息公开法。政府信息应公开的根本理由,不是因为它是政府所掌控的信息,而是因为这种信息是有关公务的信息,是事关公共利益、因而也应由公众所共享的信息。因此,凡事关公务即事关公众利益的信息,都应向公众公开,为公众所共知共享。在现实中,由于政府的特殊身份和地位,它掌控的信息在公务信息中数量最多,范围最广,对社会公众的影响最大。因此,世界各国的公务信息公开法都将政府作为主要的公开责任主体,将政府所掌控的信息作为公务信息公开的主要内容。可能正是基于此,不少国家的公务信息公开法便径直称为政府信息公开法。但是,这种法律名称上的变化或者简化并不足以否定政府信息公开的根本理由是因为政府信息属于公务信息的范围,因而也不意味着政府信息是公务信息公开的唯一主体。
既然政府信息公开的实质是公务信息公开,那么,在我国,从事公务的主体都有哪些呢?根据现行法律制度,行政机关是依据宪法和组织法,从事公务活动的最主要主体。除此之外,由于政府管理能力本身的有限性,以及民主行政下行政权的社会化趋势,一些公务活动也基于特别法或者特别的设立行为,交由部分社会团体或组织实施。在我国,从事这类公务活动的组织被统称为公共企事业单位。这些从事公务活动的组织也因之被纳入政府信息公开法律制度之中,成为公务信息公开的法定义务主体。
