试论无效行政行为的正当性
时间：2021-04-01 12:06:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]关于无效行政行为是否具有存在的正当性问题，学术界可谓是众说纷纭。笔者认为，无效行政行为具有存在的正当性，本文从无效行政行为的理论依据、价值目标和现实功能等三个角度分开论述，来阐明无效行政行为的正当性。
[关键词]无效行政行为；正当性；公定力
学术界一般认为，无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政行为理论。大陆法系通说认为，重大且明显的瑕疵是行政行为无效的原因。德国《联邦行政程序法》第四十四条第一款规定：“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效”。日本学者田中二郎也认为：“当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，无效。” 但是，如果仅仅创造无效行政行为这一理论名词并无实际意义，要想使无效行政行为理论获得正当性支持并进而具有法律效果，必须对隐藏在无效行政行为背后的理论基础加以厘定。实际上，行政法学界对无效行政行为的认识存在很大不同的一个重要原因就是对无效行政行为理论存在的法理基础没有一个深入的认识。可见，加强对无效行政行为存在的理论基础的研究，有助于我们深化对无效行政行为理论的认识。
综观大陆法系国家行政行为瑕疵理论的演变，对于有瑕疵的行政行为，早期多偏于以其为无效行为，即采“原则无效说”；但晚近以来，随着社会的变迁，则呈现出以“原则撤销说”取而代之的趋势，即行政行为无效的范围正在缩小。尽管如此，行政行为无效制度仍然为众多国家的行政程序法和法院判例所承认。而且，在德、日等国的行政法学理上，行政行为无效依然是一个经典的课题。这些都表明，行政行为无效具有其存在的正当性基础，下面，笔者试从三个方面来分别展开进行论述：
一、正当性依托于其理论依据——行政行为公定力之有限性
自日本学者美浓部达吉首创公定力概念之后，国家行为受合法、有效性之推定便深深地植根于日本行政行为理念之中。关于公定力的具体内涵，同为日本学者的杉村敏正曾指出：“行政处分（类似于本文所指的行政行为———引者注）之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认其为具有拘束力之适法妥当之行政处分之力；行政处分因具有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否认其拘束”。[1]尽管随着社会的变迁，这一理论受到了各种严峻的挑战，但公定力概念却依然存在于各国行政法理之中，且为各国行政程序法所吸纳。例如，我国台湾地区《行政程序法》第110条第3款即规定：“行政处分未经撤销、废止，或未因其他事由而失效者，其效力继续存在”。行政行为的公定力对于保障行政目的的早日实现、维护行政法关系的稳定以及行政机关的权威均有重要意义。
但是，如果认为在任何情形下，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，势必会不当地限制行政相对人的合法权益。尤其是对于那些存在严重且明显瑕疵的行政行为，如依旧赋予其公定力，则有维护行政专制之嫌，显然与现代法治的要求相悖。这便是行政行为公定力的界限问题。事实上，这也正是现代行政法与传统行政法在公定力问题上的根本区别。现代行政的基本理念是保障公民权益不受行政权的恣意侵害。为了达此目的，对于具有特别重大且明显瑕疵的行政行为，就应对其公定力予以否定。正如有学者所指出的那样：“行政行为被承认具有公定力，乃是因为欲求其充分发挥功能，并冀能经由行政处分适时而不迟延公益之实现，避免行政关系陷入纷乱设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在，且该瑕疵客观上又系明白，这时如果照样坚持其公定力之理论，恐有过分偏重行政权利益之讥。”[2]坚持完全公定力，将“出现与个人之自由与权利之尊重的对立，那些有重大且为明白瑕疵的行政处分若仍被认为具有公定力，是即强调行政处分的公定力，且将个人的自由、权利之限制及侵害过分地要求个人来承担。据此，吾人宁谓，凡有重大且明白的瑕疵之行政处分，即实体法上无效之行政处分，应不具公定力”。[3]因此，在强调法治行政的今天，行政行为的公定力只能是相对的。这一原理不仅是大陆法系国家绝大多数学者的共识，而且也为众多国家的行政程序法所认可。行政行为公定力之有限性正是无效制度得以确立，得以具有正当性的直接理论依据。
二、正当性来自其价值目标——以公民权利抵制行政权力
行政行为无效的法律制度，“实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利”。[4]对公民合法抵抗权的确认是现代法治和人权理念中的应有之义，它充分体现了对人的主体性的认可，为公民权利意识的培养提供了现实的制度土壤。众所周知，在现代社会，行政权在国家权力结构中居于事实上的中心地位，其发生作用的广度和强度都是立法权和司法权所无法企及的；同时，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力”。[5]因此，现代行政法在授予政府权力之后，其主要任务就在于建构一套有效的机制防范以纠正行政权的恣意行使。赋予行政相对人对具有严重且明显瑕疵的行政行为以直接抵抗权，无疑开辟了对行政权进行监控的新渠道。这一法律机制的建立，从根本上改变了行政相对人在行政权运行过程中的被动地位，充分体现了权利与权力的对立与统一，对及时地抑制行政专横具有重要的现实意义。例如，《中华人民共和国行政处罚法》四十九条就明确规定：行政
机关及其执法人员当收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖财政部门统一制发的罚款收据，不出具省、自治区直辖市财政部门统一制发的罚款收据的，当事人权拒绝缴纳罚款。从该条规定我们可以看出，并非任何行政行为都是有效的，对那些明显缺乏实质要或程序要件的行政处罚决定，当事人可以直接否认其效力。这种“拒绝权”的行使虽然在实践层面有很大困难，但它确实是对公民合法抵抗权的初步认可。可见，以公民权利抵制行政权力是行政行为无效制度的重要价值追求，也是其正当性的重要来源。
三、正当性实现于其现实功能——弥补传统行政救济之不足
“有权利必有救济”、 “救济胜于权利本身”都是现代法治的基本观念。与之相对应的是，行政救济法是现代行政法不可或缺的重要组成部分。一般认为，行政救济是指“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度”。[6]就传统的行政救济方式而言，主要包括行政复议、行政诉讼及行政赔偿等。尽管各国对此均有详细规定，但传统救济方式的先天不足也是十分明显的：一是被动性，即实行“不告不理”原则，没有利害关系人的申请，有权机关就不会主动介入；二是事后性，即利害关系人往往只能在合法权益遭受不法侵犯之后才能寻求救济；三是低效性，就行政机关内部救济而言，同一性质的权力因无法克服潜在的自我保护意识而使其公正性大打折扣；司法救济则又因时间漫长、程序繁琐而令人却步。行政行为无效制度的生成，能缓解传统救济方式所面临的压力。这是因为，无效制度主要适用于具有重大且明显瑕疵的行政行为，当事人对此类行为拥有合法抵抗权。这种抵抗本身就是一种自我救济，它具有直接性、主动性、事先性等优点。尽管抵抗不是最终的争议解决方式，但它足以引起行政主体的警醒，从而增加其自我纠错的可能性；即使行政主体对抵制不予理睬，行政相对人还可以在任何时候寻求其他正常的救济方式。由此可见，行政行为无效制度还具有弥补传统行政救济不足的重大现实功能。
四、结语
综上所述，笔者认为，无效行政行为的正当性是有着广泛而深厚的理论基础和现实基础的。因此，我们必须允许其在一定的合理范围内存在。当然，在这里笔者探讨无效行政行为的正当性，只是为其存在寻找合理的依据，更重要的是，我们应该根据我们的法律体系，根据我们的实际国情，把它上升到制度层面，为此，一方面必须对行政行为公定力例外的情形予以法定化，做到有章可循，另一方面又必须对之加以细化，使之具有可操作性。
[注释]
[1][台]城仲模.行政法之基础理论.三民书局.1998:176.
[2]刘东亮.行政行为公定力理论之检讨.行政法学研究.2001,(2).
[3][日]杉村敏正.论行政处分的公定力.收集在台湾三民书局出版的.行政法之基础理论.1984.
[4]于安.德国行政法.清华大学出版社.1990:127.
[5]张国庆.行政管理学概论.北京大学出版社.1990:227.
[6]林莉红.行政救济基本理论研究.中国法学.1999,(1).
[作者简介]陆智文，从化市人民检察院综合预防科科长；白双龙，从化市人民检察院侦查科科员，硕士研究生。
