试论转型期行政裁量运行的普遍性与必要性
时间：2021-04-01 12:01:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]社会转型期的行政裁量呈现出“减权”与“增权”并存的、矛盾统一的状态。从转型期行政裁量变迁入手,深入地分析行政裁量运行的普遍性与必要性,既是对行政裁量认识的进一步深化,又是为下一步的行政权的研究打下坚实的理论基础。
[关键词]社会转型;行政裁量;变迁;普遍性;必要性
随着社会转型的不断推进,必然对行政权提出不同的要求,实际上也对行政裁量及其权力设定了不同的适用范围、方式和途径。文章欲对转型期中国转型期行政权变迁形态进行简要梳理,以此来说明转型期行政裁量的演化历程;在此基础上,从行政过程论的角度阐明行政裁量的普遍性以及从社会转型行政现实矛盾的角度来说明行政裁量的必要性。
一、转型期行政权变迁与行政裁量
“社会转型”是一种特定的社会发展过程[1]。鉴于行政裁量与社会经济、政治、法律等因素有着紧密关系的特点,本文以为,应该从社会学的角度来界定社会转型的含义:以经济转型为本质内容、以政法转型为制度保障、以观念转变为内核的社会整体的、全面的结构性变动。随着中国 “政法转型”的发生,行政裁量的领域、内容、表现方式也发生了明显的转变,呈现出行政裁量在限权与强权、控权与扩权、放权与保权、分权与集权的矛盾运动之中艰难行进、在总量上呈现增长的趋势。主要表现为三个方面:
第一,转型期的行政权要限权、分权、放权、还权,伴随着行政裁量在其变动中缩减、消失。市场经济体制的建立,要求限制政府干预经济和公民权利的程度,把一些不应当由政府行使的权力加以消除,退出经济领域与市民社会,特别是要实行政企分开,还权于企,致力于制定“游戏规则”,做好“守夜人”角色;把原本属于政府的部分行政权力剥离出去,引导、支持、委托大量的非政府组织行使,赋予其管理社会事务的权限,培育其社会管理能力,充分发挥协会、工会等组织的力量进行社会事务的管理,这实际上就是将国家所“吞食”的社会权力与权利归还社会,以便能集中精力更好履行某一方面的行政任务。行政裁量的领域随着行政权的退出也随着减少,在某些行政领域基本上消失。
第二,转型期的行政裁量也随之成为现代行政的普遍现象。为了适应转型期社会对政府公共行政宏观调控的要求,政府在国土资源、财政、税收、国防、司法、审计等等方面加强行政权行使的力度;出于为公民提供公正、平等的社会环境,政府行政权在收入分配、社会保障、医疗卫生等领域起到增强引导的作用;为了履行入世承诺,培育整个社会诚信体系,政府要提高知识产权、海关、国有大型企业管理、安全生产等方面的行政执行效能,加强对其监管的力度与深度;为了平衡中西部发展差距,政府宏观调控的能力必须进一步强化,并为地区发展提供强有力的政策支持;还要注意农民发展问题等等。所有这些方面,客观上要求转型期的行政裁量自由、积极地介入能够为整个国家和社会良性发展的一切领域。
第三,转型期的行政权处于“再造”与“重塑”的剧烈变动之中。从行政职能的角度进行分析,一方面,行政职能重心由重政治统治职能变为重社会管理职能,由重阶级斗争变为重经济建设,社会与经济领域的行政裁量行为不断增强与增加;另一方面,职能关系的转变使得行政权的层次发生了变化,这主要表现在中央与地方、政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府内部职能部门之间等等,这种变动使得政府必须通过增加行政裁量空间达到增强宏观调控的目的。行政权行使层面的“下沉”,使得中央与国家的行政指令弱化,地方政府、企业、市场、社会的权利“上位”,行政裁量也随之在各个主体之间迅速得以发展。
可见,转型期行政权的变迁引起行政裁量的“平行”变动。因此,研究行政裁量在各个裁量领域的普遍性以及其必要性就显得非常重要。
二、转型期行政裁量运行的普遍性
行政裁量广泛存在于行政管理的各个领域乃至所有行政行为之中,这是现代各国共同的现实。“行政权的扩张,在很大程度上也意味着行政裁量权的扩张,使得行政裁量具有了非常显著的普遍性”[2]。简而言之,“行政裁量不仅存在于具体行政行为之中,而且存在于抽象行政行为之中;不仅存在于实体性权力之中,而且存在于程序性权力之中;不仅存在于要件选择阶段,而且存在于效果选择阶段”。因此,本文将视角集中于行政主体判断过程论来审视行政裁量的普遍性。
(一)事实认定阶段
一般说来,事实认定阶段具有极强的羁束性,往往成为法院审查的对象。不过,事实认定阶段依然存在行政裁量。以《道路交通安全法》为例,现行的《道路交通安全法》对交通事故处理模式有较大的改革,其中的第七十二条规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、原因和当事人的责任,并送达当事人。”因此可见,在如何调查取证、采信证据、使用证据等方面,公安机关显然具有一定的裁量权限。特别是在交通事故的证明对象①上,公安行政机关对交通事故的认定特殊证明对象的时候,就必须因案而异,办案人员应当根据每一起交通事故的具体情况确定其特殊证明对象。如果遗漏了证明对象,就会导致事实不清,一旦时过境迁,丧失取证条件,就会造成难以弥补的损失。这就要求公安机关办案人员根据当时当地的实际情况进行裁量。
(二)要件认定阶段
对要件认定承认裁量的观点,称为要件裁量说。要件裁量只限于法律规范仅规定了行政的终局目的这种程度的要件,或者法律上根本没有规定任何要件的情况下才得以承认。换言之,由于现代国家的议会立法往往呈现出所谓“框架立法”的倾向,因而,要件裁量几乎遍布行政的所有领域。例如,在《工伤保险条例》第三章中,对应当“认定”、“视同”和“不认定”为工伤的情形以及申请、受理工伤认定的程序做了规范,但是,规范的模糊性使得在工伤保险认定与索赔领域存在着大量的要件裁量行为,具体表现为时间要件裁量、空间要件裁量、因果关系要件裁量等情形,因此,在实际的工作中,工伤认定要有原则性、又要有灵活性,应当以事实为根据、以法律法规为准绳,从充分保护劳动者权利的立法宗旨(或立场)出发,对劳动者因职业伤害遭受的损失予以必要的补偿[3]。
(三)程序选择阶段
世界各国陆续颁布行政程序法典,力图在程序选择上逐步缩减行政裁量判断的空间,但是法规的抽象性以及概念表述的模糊性,决定了其不得不承认行政主体裁量行为的存在。尤其是在所谓抽象行政行为层次,是否启动有关立法程序,实际当中往往具有较浓的立法政策色彩,因而其裁量性质更为鲜明。从主观方面来看,无视程序的观念可能导致程序的不启动或者不及时启动②;另一方面,在重视效率的语境下,简化甚至省略相关程序的可能性非常大。这里都体现了行政主体的裁量权。再如,在选择什么样的程序以及程序如何执行这个问题,亦存在较大的行政裁量空间。换言之,行政裁量依然将存在于程序选择阶段。
(四)行为选择阶段
所谓行为选择,即是否作出行为以及作出什么行为的选择。对行为的选择承认裁量,则是效果裁量说。正如“美浓部三原则”所提示的那样,某种行政行为是否属于裁量行为,是根据该行为的性质来判断:“第一,侵害人民的权利,命令人民负担,或者限制其自由的处分,在任何情况下都不能成为自由裁量的行为。第二,为人民设定新的权利,为人民提供其他利益的处分,除了法律特别规定给予人民所要求权利的情况外,原则上是自由裁量的行为。第三,不直接产生左右人民的权利义务效果的行为,除了法律特别附加了限制的情况外,原则上是自由裁量的行为。”[4]大致来说,侵益性行为不是裁量行为,而授益性行为原则上是裁量行为。此外,专家还认为,“在紧急情况下,允许行政机关为保护公共利益或者其他私人利益,依据职权进行适当处理,则是兼具羁束裁量和自由裁量两重属性的裁量”。
