基于土地流转政策的移民生计恢复研究
时间：2021-03-25 00:02:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[提 要]易地搬迁是达成精准扶贫工作到2020年国家现行标准下农村贫困人口实现脱贫的重要抓手。基于D县异地搬迁移民土地流转、发展产业的个案研究，梳理了土地流转政策的法理基础，分析了D县对土地流转的现实需求，探讨了易地搬迁社区土地流转的风险识别与规避，就破解移民生计恢复难题提出“产治结合”双螺旋理论模型的分析框架，为相关研究及实践呈现了一个可供选择的视角和实践的路径。
[关键词]土地流转;产业扶持;产治结合
[作者简介]蔡萌生（1982—），男，江苏警官学院高级工程师，研究方向为移民社会学、社会评价、风险评估。（江苏南京 210031）
精准扶贫政策实施以来，各地契合移民避險解困、易地搬迁等政策新建了一批移民集中安置社区。在移民安置及生计恢复过程中，土地流转政策的实施起到了至为关键的作用。如何识别并规避其中存在的风险，保障移民生计恢复、实现乡村振兴战略;破解移民就业难题，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，成为亟需解决的问题。
一、土地流转政策的法理基础
《农村土地承包经营权流转管理办法》于2005年3月1日起开始施行，它是农业部为促进土地承包经营权的有序流转而颁布的政府行政法规，具有法律效力。该办法与《土地法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《物权法》等相关法律、法规建构了涉及土地承包经营权管理的整个法律、法规体系。
一是符合土地法关于保护耕地、复垦的规定。《土地法》第十九条就土地利用总体规划在严格保护基本农田、提高土地利用率、统筹安排各类、各区域用地、保障土地的可持续利用、占用耕地与开发复垦耕地相平衡等方面作出了明确要求。同时，国家在法律层面鼓励县乡两级政府开展土地整理工作，要求县级和乡级人民政府组织相关农村集体经济组织，按照《土地法》相关要求，综合整治村、路、田、水、林等，以达到增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境的要求。
二是契合农村土地承包法关于土地承包经营权流转的要求。《农村土地承包法》规定在遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;此外，还规定村集体成员可以凭借家庭承包依法取得的土地承包经营权，优先获得依法采取转让、转包、互换、出租或者其他方式流转的权利。
三是契合《农村土地承包经营权流转管理办法》规定。《土地法》规定“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变”。《土地法》还规定承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。
四是符合物权法对用益物权的规定。《物权法》将土地承包经营权明确为用益物权，即承包方通过承包农村土地，依法取得的是具有物权性质的农村土地使用权。明确规定土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。
二、D县对土地流转的现实需求
一是人多地少的现实突出了土地的价值。D县大中型水库移民数量较大、搬迁安置的标准相对较低，部分移民群众历经多次搬迁，耕地资源重新分配、经济财产损失较大，大部分移民家庭经济实力较薄弱。此外，地方政府在一定历史时期内对水库移民工作重视程度不够、对可能存在的风险和移民工作的复杂性认识不到位，将水库移民工作的重点理想化地放在了单纯安置、生活救济、分地分房层面，安置区经济发展比较缓慢、交通条件较差、文教卫生基础条件较落后，个别移民群众生活、生产十分困难，多数移民的温饱问题尚未得到解决。同时，受土地资源紧张的影响，无地、少地移民村大量存在，移民干部称之为“生无安居之所，死无葬身之地”，这从土地资源这一根本性因素上限制了移民产业的发展。D县的县域实际决定了土地在易地搬迁社区移民增收的地位和价值，对于为数不多的土地资源需要统筹规划、加以充分利用。
二是原有宅基地的复垦是易地搬迁政策落实的具体要求。根据现行的易地搬迁政策，D县采取“抵扣”的方式解决原有宅基地和新建社区建设用地的矛盾。一方面，委托第三方对于原有宅基地及地上附属物进行评估，作为宅基地的补偿参考标准;另一方面，新建社区建设用地在全省范围内进行土地增减挂，即解决了帮扶移民原有宅基地的补偿资金来源，又在一定程度上弥补了社区建设的差额资金难题。复垦之后的宅基地以及原有村台为土地流转打下了基础。
三是土地流转来源以农户承包地、原有房屋拆除后复垦的宅基地为主。一般而言，移民在安置地流转土地的来源大体分为两种：村里预留的机动地和安置地农户富余或闲置土地。D县避险解困异地搬迁社区土地流转的来源除上农户承包地、村集体预留机动地、富余或闲置土地外，还包括原有房屋拆除后复垦的宅基地。基于上述情况的考量，D县土地流转的复杂性要比一般的移民安置流转土地的情况高，主要体现在宅基地增减挂、复垦以及复垦后土地所有权的归属和利益分配。
四是土地流转是移民群众脱贫致富的重要抓手。土地流转对于深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，尤其是壮大移民村集体经济有着积极作用。研究发现，易地搬迁帮扶对象具有脱贫解困的政治属性、水库移民的身份标签、安置工程的系统性和复杂性、产业扶持的特殊性、集中安置的聚合性、社区居民的高同质性、社会治理的综合性等特征。基于以上考量，易地搬迁社区的建成只是解决了帮扶移民群众安居的问题，至为重要的则是解决移民群众脱贫致富难题。具体地讲，移民群众可以通过土地流转至少获得土地流转费用、就近务工两项收益，村集体亦可获得相应的经济回报，壮大集体经济。
