健全我国土地征用制度的基本思路及对策

时间：2021-03-24 16:01:24　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要]完善和构建相关的法律法规是健全我国土地征用制度的核心；构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键；鼓励农民参与征地是健全我国土地征用制度的必要条件；建立妥善的安置方式是健全我国土地征用制度的可靠保证。
　　[关键词]土地征用制度；法律法规；失地农民；对策
　　[中图分类号]F301．2 [文献标识码]A [文章编号]1004—9339(2006)04—0066—03
　　
　　土地是国家最重要的可调控资源。由于城市土地的存量有限，城市化进程中的土地占用绝大部分需要通过土地征用而获得。因此，土地征用制度的健全就成为一国社会经济制度体系创新中的重要内容之一。研究如何健全我国土地征用制度，对于促进我国经济发展，保障广大农民的利益，实现整个社会协调发展，推进全面建设小康社会进程，加速实现社会主义现代化宏伟目标，具有重要的理论价值和现实意义。
　　
　　一、完善并构建相关的法律法规是健全我国土地征用制度的核心
　　
　　一项制度的确立，首先要有相应的法律法规作为基本准绳。我国目前涉及土地管理的法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等，其它散见于各类相关法律法规之中。法律法规不完善是目前我国土地征用及管理欠规范的基础性、制度性原因之一。因此，应在总结实践经验的基础上，加快对土地制度改革的步伐。
　　1．完善《土地管理法》及与土地征用相关的法律法规。(1)相关法律中应体现《宪法》精神，将土地征用与征收严格区分开来。目前《土地管理法》已对相关内容作了修改，与此相适应，也应对其他相关法律法规的土地征收、征用加以区分，将永久占地同临时用地区别开来。这样不仅有利于农村集体土地所有权的保护，也有利于农民土地使用权的保护。(2)改革土地增值收益分配方式。在实际征地过程中，由于土地出让金收入随意性较大，又缺乏严格的监督管理，有的还不纳入本级财政预算，导致一些地方政府以地生财，隐瞒土地信息，使这部分资金成为盲目扩大城市建设、搞政绩工程的主要资金来源。因此，应将土地出让金的大部分直接列入国家财政收入，由国家相关部门加以重新分配，并从中列出一定比例作为土地征用专项基金。这部分资金应划拨到失地农民专用账户，用于支付失地农民养老保险、就业培训以及教育资金等，以保障他们的长远生计和利益。(3)按照法律关系确定土地承包关系，明确农民土地使用权，尽快制定农村土地使用权法，用法律和制度保障农民土地使用权。从法律上允许并规范农民集体建设用地合理流转。国家土地一级市场应该向集体土地开放，但要有相应的严格的审批程序。对于基本农田，应严禁进人土地市场进行交易。要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。(4)将公共利益征地与非公共利益用地严格区分开来，在完善公共利益征地政策的同时，探索非公共利益占地的用地政策和办法。非公共利益性质的经营性占地应该同严格意义上的征地彻底区分开来；政府应该退出这一领域，按市场规律运作，在土地利用规划范围内，采取“招拍挂”的方式出让土地的使用权。(5)改革安置办法。在现实情况下，单纯现金安置根本无法满足失地人员的长远生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除了应明确规定对失地人员应支付安置补助费外，还应突出强调失地农民的就业安置和基本生活保障问题，探索对失地农民有效的、稳妥的安置方式。另外，安置补助费应严格专款专用，不得挪作它用。(6)尽快制定《物权法》。全国人大常委会已将审议制定物权法列入2006年立法计划。《物权法》的制定和实施将有利于保护公民的私有财产。例如，农村的土地承包权，原来是以合同的方式确立的。物权法出台后，将被认定为物权，这比合同的权利和效力要规范和严格得多。这将有利于对土地承包经营权的保护，有助于土地承包经营权的转包、出租等。(7)制订《土地法》。该法可作为土地制度实施的框架性、基础性法律。作为调整土地关系的完整框架，其中应包括对土地产权的明确界定、城乡土地使用的统一原则(解决城乡二元体系)等。世界大多数国家都十分重视此法的制订和实施。就我国目前情况来说，农地私有还很难实现，也存在很大弊端，集体土地所有制还会长时期存在。因此，现在应该重点探讨建立以土地承包经营权为核心的农地产权，赋予农产长期而有保障的土地使用权，将土地使用权视为农户的财产权，并在此基础上探讨《土地法》的框架。虽然现在制订《土地法》的条件还不很成熟，但应该予以高度关注，并积极进行理论研究和实践探索。
　　2．制定专门的《土地征用法》，将土地征用纳入法制化轨道。由于城市化进程中出现的农村土地征用问题十分复杂，不仅关系到土地资源的合理利用，更关系到13亿人口的粮食安全及社会的稳定，因此，必须依据国情以及我国目前的土地利用状况，按照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，制定专门独立的《土地征用法》，确立土地征用的具体实施措施及操作规程，以弥补《土地管理法》等相关法律线条过粗、操作性不强的不足。
　　
　　二、构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键
　　
　　1．严格控制土地审批权，实行责任制，层层负责，责任落实到人。1998年修订的《土地管理法》中明确规定，将土地审批权上移至国家和省级政府。但一直未能得到很好地落实，尤其在现阶段，由于新增建设用地的土地有偿使用费大部分归地方政府，更是强化了一些地方政府征地占地的积极性，市区县供地权仍在各地方占地上起着推波助澜的作用。目前国家正在酝酿土地的垂直管理体制，试图依此实现对地方土地管理机构人事权力的上收，并由此冻结市、县、乡的土地审批权。实现土地垂直管理体制后，省级以下政府的土地审批权力将不复存在。但目前改革正在进行中，效果还有待时间来证明。笔者认为，在严格土地管理体制的同时，还应实行土地管理的领导责任制，将土地保护尤其是耕地保护同政府官员的政绩挂钩，明确职责，责任落实到人，实行层层落实、层层负责的考核及责任追究制度。
　　2．征地补偿费设专用账户纳入银行体系，设公开查询机构，监督土地补偿金的使用情况。设置征地资金专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补偿费等(在改革征用补偿费后可相应改变分配方式)，将存折银行卡等发放到失地农民手中。为了保证征地资金专款专用，防止征地补偿费被截留、挪用，应将土地补偿费及安置补助费的利用情况向社会公布，社会公众可查询其使用情况，增加资金使用的透明度。
　　3．设立专门的土地执法监察咨询机构，加强土地执法监察力度。各地应设立专门的土地执法监察咨询机构。土地监察咨询机构可由土地管理部门的专门人员、执法部门专员、土地管理专家学者、失地农民代表等人员组成，形成一种相互制约的机制，对土地征用权的行使及补偿安置情况等进行公开监督和受询。在土地管理部门之外设立专门的监督和制约机构，有利于暴露问题和解决矛盾，也给农民提供一个咨询和反映问题的途径和渠道。另外，在此基础上应探索设立专门的土地纠纷裁决机构。因土地纠纷案件

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