探析我国煤矿安全生产行政监管
时间：2021-02-10 12:01:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：文章介绍了我国现行煤矿安全生产监管体制格局，分析了当前煤矿安全生产监管存在的问题，结合当前实际情况提出了完善我国煤矿安全生产行政监管的建议，可供相关专业人士参考。
关键词：煤矿安全生产；行政监管；建议
煤炭行业是我国工业生产中最危险、伤亡事故最严重的行业之一。随着社会发展，我国安全科学技术进步飞快，无论是安全科学理论，还是安全工程技术、安全监测监控手段还是新材料和工艺都极大地提高了安全生产系统的可靠性和稳定性。同时，国家建立的包括行业专门法律，劳动法。安全生产法、行政许可法等在内的比较完备的保障生产安全的法律体系，初步建立了国家安全生产监督管理总局为核心，履行对全国煤炭安全生产工作指导、协调、行政监管监察职责的安全生产监管监察体制，但煤矿安全生产形势依然严峻，特别是重大事故时有发生，严重影响人民群众生命安全，关系着改革发展稳定大局。
1 我国现行煤矿安全生产行政监管体制格局
我国现行的煤矿安全生产行政监管体制总体格局为“国家监察、地方监管、企业负责”，实行的是国家监察垂直管理和地方分级属地监管的双重监管。国家监察和地方监管都是在国务院直属机构安全生产监督管理总局的领导下开展煤矿安全监管工作的。
国家煤矿安全监察局对我国煤矿安全生产负有主要监察责任，是履行国家监察职能的主要行政执法机构，其管理层级设有国家级——省级——地市级三级，实行的是完全的垂直管理体系，每一级都对上级负责，不受地方政府和相关职能部门的影响，这就是所谓的“条块管理”中的“条条管理”，而国家安全生产监督管理总局下设在地方的分局管理就属于“块块管理”。设置也是在国家级下面设有省、地市和县级管理局，实行属地管理。接受国家级和所在地政府的领导，所以下级职能部门必须同时向上级职能部门和当地政府反映情况，汇报工作。严格的说，我国煤矿安全生产行政监管体系除了上述国家煤矿安全监察局和国家安全生产监督管理局之外，还有一个体系，那就是实践中河南、山西、陕西等产煤大省仍然保留的煤炭管理局，作为行业管理机构，统筹煤炭行业的生产管理和安全管理。但2001年国家已经明确做出了撤销煤炭管理局的决定。由于中央明令撤销了煤炭管理局，中央级没有了对应的机构设置，各地方只能根据各自的省情自行选择管理模式，这样，作为行业管理部门的煤炭管理局就处于一个比较尴尬的地位，形同虚设。
煤炭工业部的撤销和煤矿安全监察局的成立表明我国煤矿安全管理思路的转变和体制的调整。在“国家监察、地方监管、企业负责”的监管体制下，煤矿安全生产状况总体趋于好转，但是与同期国际水平相比，还存在很多差距。煤矿安全监管工作依然任重而道远。有数据表明，机械化开采、矿工素质较高的煤矿反而容易发生安全事故，技术、人员素质等客观因素并非煤矿安全事故的根本原因所在，安全管理机制和安全监管体制才是根本症结。因此，完善我国现行的煤矿安全生产行政监管体制对于降低煤矿安全事故发生率具有重要意义。
2 我国煤矿安全生产行政监管中存在的问题
煤炭开采是一项危险程度很高的职业，煤矿企业作为是市场经济的主体，为追求高额利润，不惜降低安全成本，忽视煤矿工人的权益，置煤矿工人的生命安全于不顾，这种行为严重损害了矿工的生命安全，损害我国煤炭企业的生产形象，甚至影响国民经济的发展和社会稳定。为了保障煤矿工人的生命安全，维护煤矿工人的基本权益，政府必须运用其强制力，对煤矿安全生产进行必要且有效的行政监管，以预防煤矿工人在劳工过程中可能出现的各种伤亡事故，煤矿安全生产行政监管便应运而生。
进一步研究发现，我国目前的煤矿安全生产行政监管工作存在一定程度上的疲软性和失效性。因而如何提高煤矿安全监管工作的有效性使其发挥预期的监管效力就成为公共行政领域非常重要的内容，而影响我国煤矿安全监管公共效力的因素从客观方面来讲，主要是因为我国煤矿安全监管机制发育不健全，监管技术不成熟；从主观方面看由于我国目前煤矿安全生产监管体制存在机构设置不合理，职能定位不清楚，执行机制不科学等问题。
2.1 多头管理、权责不明晰
隶属于国务院之下的国家安全生产监督管理局是我国负责全国安全生产行政监管的职能部门，下设的国家煤矿安全监察局，专门负责煤矿行业的安全生产行政监管，国家煤矿安全监察局实行中央垂直管理。这样就形成了煤矿安全生产行政监管垂直管理，安全生产行政监管属地管理的双重体制格局。这样双重管理的模式造成的直接后果就是监管职能交叉重复，责任混淆不清。也有学者在论文中指出，对煤矿企业进行行政管理的部门众多，这种复杂的多部门管理体制时常出现“政出多门，相互冲突”的现象，企业无所适从，应付性增强，不能从资源利用和行业发展的长远角度去宏观规划和制订发展战略。另外各管理机构的职责划分比较混乱，各部门职能重叠和责任推托现象同时并存，即使是国家法律和法规，也存在相互矛盾和冲突之处，同一职能不同法律规定由不同部门来履行的情况很多，由此导致的各部门职责混乱，特别是那些边缘化的职责就更为严重。
2.2 安全监管部门缺乏独立性和专业性
煤矿安全监察机构虽可以以自己的名义单独执法，但在很多情况下要受到地方政府和各部门的制约，难以实现真正独立执法。我国目前的煤矿安全监察机构实际上属于综合性管理机构，既有煤矿安全监察职能，还有煤炭行业管理职能。煤矿安全监察机构既是煤炭行业的规划设计者、组织者和实施者，又是煤矿安全的监管者，既当运动员又当裁判员，专业性不强，难以保证安全监察的公正性。实际上，从我国现行的煤炭安全监管框架看，我国并没有一个实际意义上独立和专业的安全监管部门。为解决我国煤矿安全问题，借鉴西方安全监管体制的经验，建立一个独立、专业的安全监管部门是迫切需要的。
2.3 地方政府及其职能部门行政不作为
官煤勾结成为一种普遍现象，几乎每一起重大事故的背后都存在着腐败行为。近年来，煤炭产业对拉动区域经济起到重要的作用，有的县级政府财政收入的80%来自于煤炭及相关产业，地方政府对煤炭产业的依赖性非常强。难免会有地方政府及其官员为了追求业绩，对煤矿企业的安全违法行为采取放任、包庇纵容甚至袒护的态度，充当煤矿企业的保护伞。地方政府对煤矿安全的“虚假治理”，造成了国家的法律法规和政策在地方执行不畅，政令不通。正如姜明安教授指出：“在这种制度体系下，地方政府促使本地区经济收入最大化的经济行为目标得到了前所未有的释放，其典型的表现就是‘地方保护主义’、‘诸侯割据’的形成，严重地削弱了中央政府应有的整合能力，制约了稀缺资源的优化配置，恶化了宏观经济环境，使整个社会生活陷入了严重的‘共用地灾难’，从而毁灭是所有人都奔向的目的地。”
