【制度创新基础上的有效治理:普通高中教育发展中的制度精神与机制选择】公共治理与制度创新
时间：2019-05-19 03:23:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：突破体制障碍和进行制度创新是我国普通高中教育实现普及、提高和发展的根本出路。在实践中，我国普通高中教育的发展存在着学校办学自主权严重不足和多元办学体制的存在造成政出多门且多头领导等制度性问题。因此，有必要采取转变政府职能、实施管办分离和厘清多元办学主体的管理体制等措施，这是普通高中教育制度创新与机制选择的重要价值取向。
关键词：普通高中教育；制度创新；机制选择
中图分类号：G630
文献标志码：A
文章编号：1002-0845(2012)05-0017-03
普通高中教育是基础教育的重要组成部分，是高水平的、高级阶段的基础教育，具有基础性和公共性的特征。一般来讲，普通高中教育不仅是初中后教育即义务教育的延伸，而且是高等教育的基础。
未来十年，我国“普及高中阶段教育”既定目标能否实现，不仅取决于我们对普通高中教育性质的重新省思和战略目标的科学定位，而且取决于制度创新、走出普通高中教育发展中的制度性困境、强化制度精神和有效治理等制度保障。
一、有效治理：普通高中教育可持续发展的体制保障
突破体制障碍，进行制度创新，开展制度设计，发挥制度功能，展现制度效应，是我国普通高中教育实现普及、提高和发展的根本出路。有观点认为，“教育体制是国家各级教育行政机构和企事业单位教育行政机构设置、隶属关系、权限划分等方面的体系及制度的总称”。另有观点认为，“教育体制是处理中央与地方、教育行政部门与学校领导之间重要领导权限关系的制度”。显然，这两种解释皆把教育体制当成是教育行政管理体制，同时，上述两种认识都把制度作为解决教育管理问题的基本手段。也就是说，解决教育管理发展过程的问题主要应依靠制度。其实，简单地把教育体制理解为教育行政管理体制是片面的和不深入的。因为，谈到教育体制机制的创新与发展问题，不仅包含教育行政管理体制，也包含教育体制的落实与执行的问题。而且，退一步讲，即使是教育管理中的问题，也既有国家教育行政层面的宏观教育管理问题和学校层面的内部管理问题，同时，也应该包括我们日常所讲的具体制度建设问题。显然，全面把握教育体制，既要抓住教育体制中的核心要素——制度，也要重视教育体制中的载体——机构。
笔者认为，所谓教育体制是指教育制度与教育机构的结合体。教育制度是规范教育机构健康持续运转的规则体系，而各种教育机构既包括教育实施机构也包括教育管理机构。当特定的规则体系与具体的教育实施机构相配套，就构成了具体的教育体制。
从我国普通高中教育的发展来看，虽然改革开放以来，在国家政策的推动下，普通高中在数量和规模等方面都取得了很大进展，教育管理体制地方化、办学格局多样化、成本分担机制合理化等与教育体制相关的内容日渐完善，但普通高中教育长期存在的同质化和应试化等问题依然严重，普通高中教育的发展依然遭遇着制度性的困境，这与教育体制不顺畅存在着必然的关联。也就是说，当前影响我国教育改革深入推进的瓶颈之一就是教育体制问题。自改革开放伊始，我国任何一次教育改革基本上都是从对教育体制的设计与安排着手的，国家所颁布的大多教育行政法规、教育规章以及教育政策都对教育体制问题给予了足够的重视和明确的规范。如1985年中共中央、国务院颁布的《关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革与发展纲要》、1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、2007年《国家教育事业发展“十五”规划纲要》、2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010～2020年)》等等都将体制改革与创新、制度安排与设计作为教育改革的突破口来抓。但诚如鲍尔所言：“教育改革犹如‘政策流行病’席卷全球。盘根错节的改革理念通常是不稳定的和不平衡的，但却具有不可遏制的态势；它在不同的社会和政治环境中，在不同的历史背景下，渗透并改变着不同的教育制度。……虽然具体细节各有差别，但各国改革的总体效应却存在惊人的相似之处。虽然具体形式各异，但教育改革整体要素却同样适用于中小学、学院和大学。这些要素包括市场、管理主义和强调绩效”。
二、制度性困境：普通高中教育发展中的制度缺损
在实践中，普通高中教育不仅存在着办学体制不顺畅的问题，而且存在行政部门对普通高中实施全程领导与管理、学校缺乏办学自主权、普通高中教育的发展正遭遇着制度性困境与制度缺损等问题。具体表现在：
一是普通高中办学自主权严重不足与学校行政化并存。由于受传统教育体制的影响，校长等学校领导都不同程度地被赋予行政级别的头衔，不同层次的校长对应着不同的行政级别，省重点高中的校长相当于副局级，市重点相当于处级，区县校长相当于副处级和正科级，等等。高中校长行政化现象的存在，不仅容易出现教育行政部门对学校领导干部任命的随意性较大等问题，而且还会滋生不按教育规律办事、长官意志浓厚、不尊重知识分子和只追求晋升所需的政绩等问题。在校长的选聘与任用上带有明显的行政化色彩，对校长等领导干部的选拔与任用，缺乏灵活的、公平、公开和竞争的机制，依然是委任制而非聘任制。更为严重的是，在任命学校领导干部时，相关部门依照行政干部的要求和规定来考察、提拔与任用，并没有考虑到教育自身的规律和校长职业的素养问题，从而出现了诸如大量乡镇干部被任命到学校任校长等现象。由于学校行政化现象的存在，从而导致了学校缺乏基本的自主权，学校实质上属于政府管理的一个机构，学校的办学自主权只是写在纸上的法律权利。普通高中学校小到教师的进出、教材选用、困难学生补贴、学生分转班与成绩评定考核等，大到教师的培训进修、干部任免和财务管理等都由教育行政部门严格把关，这就势必造成学校招不到需要的老师、学校教师学科结构不合理、教师人事流动无序、教师工作活力不足和学生管理难度增大等问题。
二是政府在对普通高中的管理过程中存在着明显的不到位和“错位”现象。政府职能的不到位和“错位”现象包括政府职能的“缺位”和“越位”两个方面。政府职能的“缺位”主要是指因为政府的不作为而导致本身属于法律法规和政策规定的政府必须履行的公共职责没有执行，致使人们漠视法律与政策的存在，使政府的信誉度受到影响。政府职能的“越位”主要表现为因为政府的无所不能和无所不包等大包大揽做法导致政府该管的不管、不该管的却管等，呈现出典型的家族式和经验式的管理模式。诚如一位校长所讲，行政干预已达到了登峰造极的程度。当面临经济价值和社会价值、近期利益和长远利益之间难以调和时，政府的全方位治理必然导致一些政府管理部门领导急功近利。舍弃周期长、效益滞后、成本相对较高的人才培养方案和教育发展计划。更为严重的是，当前政府职能的发挥不仅“错位”，而且经常存在着“误导”的现象。如在陕西省某县，对民办高中的诸多行为进行了“放任”的政策规定：“对公办高中教师向民办高中的流动方面，只要民办高中与教师达成了协议，教师可以不通过自己所在的学校，直接由民办高中出面给教育行政部门打个招呼，教育行政部门就许可。而且，该教师的编制、职称依然走的是公办教师系列，从而拿双方工资，即教育行政部门的基本工资和民办高中的高工资”。 三是我国普通高中办学体制存在政出多门和多头领导的现象。按照“谁举办、谁管理、谁受益”的基本原则，长期以来我国普通高中学校发展过程中的人事、财务等重要事务基本上都由政府职能部门实施直接领导与管理，而教育行政部门对学校更多地只是进行业务指导。在多数情况下有效干预的难度较大，如由于一些部门对教育事务缺乏认知，只能是瞎指挥和瞎掺和。而当有时候需各部门相互协调与组织时，如果缺乏有效沟通，会导致更大的混乱与困难。这种政出多门、多头领导和“条块分割”等现象，导致教育行政部门对学校行政管理不力。如教辅市场乱象丛生、学校乱收费情况到处萌生、择校屡禁不止等等。而在另一些方面，政府各职能部门则对学校办学过度干预，把学校视为唐僧肉，政府各职能部门都从自身部门的利益出发，对学校某些层面的管理与干预无处不在，缺乏起码的服务意识。如政府的不同职能部门视察学校，名义上是视察，实质上是要求学校缴纳各种费用。
三、制度创新基础上的有效治理：普通高中教育发展中的制度精神与机制选择
当前我国正在努力进行的政事分开改革，其根本目的就在于合理界分政府与学校的权利与义务。所谓政事分开就是要明确划分政务与校务，厘清学校与政府间的各种关系，真正建立起政府主要管理政务、学校自己治理校务的政府宏观管理、学校自主办学的新型政校关系。因此，推进规范管理，寻求体制创新，走制度创新基础上的发展道路，是普通高中教育制度的重要价值取向。其具体途径是：
一是通过修订相关教育法律法规和政策，明确政府管理学校的职责，通过制度引领来转变政府职能。积极推进政事分开，实施管办分离，强化政府职能部门工作人员的专业化水平。一方面，转变政府管理模式，变以管理和控制为主的“全能政府”为提供服务为主的“有限政府”。从举办者、办学者、管理者的角色来看，政府或其他办学主体是举办者，教育行政部门是管理者，学校是办学者，三者应该有明确的界分。政府作为举办者主要应提供最基本的制度层面的保障，确保普通高中的公共性与公益性，同时应充当不同主体关系的中间人，即协调者，确保普通高中基本的办学规范；要尽量促进普通高中走向多样化、特色化与优质化，满足人们接受教育的需求与愿望。显然政府职能的转变，要求政府从原来的无缝不入的状态向间接的管理者转变，不断提高政府在普通高中教育职能中的服务职能，从主要以单方保护学校利益为重点转变为兼顾学校利益与保护教育消费者的合法权益为重点。另一方面，通过借鉴国内外政府在学校治理方面的先进经验，不断改变政府直接领导学校的情况，实施管办分离，剥离学校与政府之间的直接隶属关系，使政府能在坚持公平正义首要原则的前提下，向学习者提供更加高效和公平的服务。如在我国上海浦东区推行的“管办评”联动实验和在江苏无锡市推动的“管办分离”改革试点等都是非常有益的探索。这些改革与实验不仅体现了政府是提供普通高中教育方面的公共服务者，而且通过委托管理的方式可以购买比较高效优质的服务，从而能够把政府从直接管理和办学的庞杂事务中解放出来，既提高了教育管理的效率，也实现了由专业机构和人员管理学校的初衷。同时，在转变政府职能的同时，也应该加强对教育行政部门内行政人员的职业化建设。我们认为，任何参与学校治理的组织与人员都应该趋于专业化。但当前，我国教育行政部门的工作人员基本上按照公务员的模式招录，对其能否成为教育专业人士的要求不高，从而导致了外行领导内行情况的出现。因此，应通过制度的再造与设计，不断强化教育行政管理人员的职员化建设或教育系统的职员制度，其实在这方面我们完全可以参照发达国家比较成功的经验。
二是通过制度设计不断健全和完善学校内部治理结构，并积极推进普通高中校长职业化。一方面，通过制度安排和设计继续完善普通高中校长负责制。基于学校管理效能提升的基本宗旨，不仅要使校长能充分行使行政权，而且为了避免其独揽大权和一言堂等情况出现，应充分彰显普通高中党支部的政治核心作用和教职工代表大会的民主监督作用，尤其要重视和加强学生代表大会的建设，唯有如此，在权力制衡理论的指导下，才能在学校治理结构内部真正建立起决策权、执行权与监督权三权制衡的学校内部制衡结构，从而不断地促使普通高中管理的民主化、科学化、程序化与制度化。因此，政府应参照政企分开方面的有益经验，在大量调查研究、充分论证以及借鉴国外相关经验的基础上，通过制定《学校法》或修订相关教育法律法规，依法规制普通高中的内部治理结构。另一方面，要积极推进校长职业化建设。校长作为学校的最高行政管理者，他的决策直接关系到学校的发展与学生的成长，涉及到国家与民众的公共利益，因此，校长应有比教师更严格的任职资格。他们必须熟识教育事务，懂得教育规律，有良好的道德素养和责任感。因此，国家有必要通过法规和规章，严格规定校长的任职资格与任职程序，提倡“教育家办学”，走校长职业化道路。在教师选聘和学校管理中扩大校长的自主权。同时，建立校长管理事务的问责制度、公示制度与落聘教师的申诉仲裁制度，建立校长权力的约束机制，逐步在高中建立现代学校制度。要坚决杜绝校长职务与一定行政级别挂钩的现象，尽最大可能防止学校行政化现象的蔓延，建立权责一致、考核科学、绩效与选聘密切挂钩的管理模式。此外，在条件成熟的时候，还要建立长效的校长培训机制和科学的校长考核评价制度。通过校长培训机制的建立，转变校长的职业观念，淡化校长的行政意识，提高校长的服务素养；建立科学的校长评价考核机制，应积极推进“竞聘上岗”的校长选任模式，不断完善校长岗位问责制和绩效责任制。
三是在大力提倡学校投资主体多元化的基础上，积极变革和厘清学校领导体制，尤其是要坚决杜绝多头领导、政出多门的情况，实施“条块领导”，以条为主，以块为辅。改革开放以来，在教育市场化和产业化等思想的影响下，普通高中办学主体在单一政府举办的基础上滋生了其他办学形式，比如公办、民办、事业单位办和公办民助等，这些不同学校的办学形式不仅有利于校际间的相互竞争，而且提高了学校的办学质量，能促使学校形成办学特色，满足人们接受普通高中教育的愿望。这要求政府不仅要鼓励这些不同形式学校的发展，不断增强普通高中教育的优质化和带头示范作用，而且政府应不断完善政策规定，通过政策引领和制度建设，使这些不同形式的普通高中在当地教育事业的发展中乃至国家普及高中阶段教育的目标实现中贡献力量。同时，在多元办学形式既定事实的情况下，也要变革教育领导体制，教育事业的领导与管理只能是教育行政部门，其他部门的专项检查与视察也必须是在教育行政部门的协调下进行，不能由其他政府部门对学校进行管理与领导，实行以条为主、以块为辅的领导。
