我国银行融资平台贷款风险的分析与探讨_政府投融资平台名单
时间：2019-04-26 03:26:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：随着国家加大对房地产行业的调控，对我国房地产资产泡沫化的探讨逐步深入，同时立足于房地产不断升值的地方政府投融资平台存在的风险日益加大。伴随着地方政府债务偿还高峰期的临近，地方政府投融资平台的偿付问题对商业银行信贷风险管理提出了巨大的挑战。出于种种原因商业银行在对地方政府融资平台贷款中的风险管理面临着诸多困难。研究防范与控制银行平台贷款风险对于推动经济发展以及促进社会稳定具有重要的理论价值。
关键词：平台贷款；风险管理；对策建议
2009年地方政府投融资平台获得了商业银行的天量信贷，政府融资平台贷款得到了飞速的发展，平台贷款的规模逐年急剧膨胀。在全球经济面临复苏难题以及欧洲债务危机等巨大的压力下，我国商业银行的健康发展也面临着挑战。2009年我国平台贷款的规模为8万亿元，而到了2010年底，经审计署统计，我国的平台贷款规模达到了10.7万亿元，其中银行的贷款占了80%。因此，商业平台贷款风险的控制，成为舆论关注的焦点。本文对此作些分析，并提出相应的对策建议。
一、我国银行平台贷款的风险分析
（一）我国银行平台贷款中暴露的主要问题
2009年初，央行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，要求“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金渠道”。这一规定被认为是国家对地方政府投融资平台的肯定与鼓励。截止到2009年5月末的统计数据显示，全国政府融资平台有3800多家。它们的负债总额由2008年初的1.7万亿元升至5.26万亿元，其中85%来自银行贷款。之后，银监会一份资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。银行在对地方政府融资平台的贷款数量与规模上开始呈飞速发展的趋势，直接导致了融资平台数量的急剧增长，造成了部分地方政府的负债状况达到极限。
实际上，对于银行发放给融资平台公司的贷款中，其实际的偿付能力存在着极大的隐患。众所周知，融资平台公司在高管的任命上采用行政化的手段，对于投融资平台这种强调比较专业的金融知识的公司来说，其专业能力能否保证公司的正常运作是个大大的问号。同时，融资平台公司的投资决策上也往往受到行政的干预，政府官员们往往追求地方GDP高速增长的目标，过分追求城市建设的规模、速度，从地方官员个人的角度上，在融资平台投资上存在政绩趋利因素。以山西省晋中市为例，晋中市2010年6月末融资平台贷款余额为33.9 亿元，仅占到全市贷款余额的7.9%，但因其贷款大都是2008 年以来新发放的，新增额占到近两年来全市新增贷款的20%以上。贷款平均每年以2倍的速度递增，由于其80%以上贷款由政府信用担保，一旦融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”必然显性化。像这种以“前人借债，后人还钱”、“新官不理旧账”等不顾地方经济的实际状况进行的盲目的投资，很可能会催生资产泡沫，导致银行的平台贷款的重复滥用。
目前，我国银行平台贷款的使用上也存在着重大的问题，大量的资金投向和领导政绩相关的“形象工程”和“政绩工程”上，银行在对发放这些贷款上单纯以政府信用为担保，缺乏长效的问责机制和投资决策失误的债务风险责任追究机制。同样，对于银行负责人来说，出于业绩考核和规避个人风险等一些机制上的原因，将大量信贷资金投向投融资平台，其个人也可以免责。
（二）我国银行平台贷款面临的投资压力进一步加大
1.项目评估困难。政府融资平台的建立对于加大政府投资，拉动区域经济，扩大区域筹集项目金，引导区域产业结构等方面起到了巨大的作用。但其所从事的大多是基础设施建设项目，如高速公路、桥梁、输送管道、交通枢纽等，此类投资项目具有经营周期长、服务价格易受政府政策影响、垄断性高等特点。银行在对于此类项目进行评估时面临诸多困难，基建项目的经济效益面临的不确定性较之其他项目更多，银行在对这些项目的还款能力和项目期限上评估难度加大，这也直接导致银行自身信贷风险的控制难度加大。
2.政府融资平台强势地位导致银行监管的弱势化。在我国信贷和证券市场运行中，信息不对称和不完备是当前的客观现实。在这样的条件下，商业银行为了克服信息不对称、不完备的市场缺陷，规避市场风险，银行往往会要求融资平台公司将政府资产和政府信誉作为其融资的重要担保和信贷抵押,但由于政府融资平台所从事的项目建设资金需求大，各银行在竞相争夺客户的谈判中常常由于市场竞争的因素将资金价格以及贷款条件大大放松，导致银行“贷前调查、贷时审查、贷后跟踪检查”的三查制度流于形式。因而出现平台贷款资金大量被挪作他用，重要担保、抵押品失效等不良现象，在信贷管理中出现多个环节的风险叠加效应，使银行对政府融资平台贷款的风险监管处于被动局面。
（三）我国银行平台贷款所引发的风险表现
1.项目合规风险。在投融资平台的运作过程中，地方政府依托其强势地位，往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金。政府承诺函和土地（或土地收益权）是被银行最为普遍接受的担保、抵押方式。在融资平台的掩护下，可以将借贷资金转化为子公司的资本金或项目资本金，从而掩护项目公司“空手”举借债务。这就造成了多头举债，使得融资状况不透明，责任主体模糊。 同时，地方政府融资平台的设立运作缺乏约束，使得银行对于政府融资平台的资本金，信贷资金的运用，资产负债状况和偿还能力等难以掌握清楚，造成银行难以实施有效的风险监控。
2.融资平台的偿付风险。地方政府融资平台的资金多数投向于低盈利或非营利性的公共设施。在大多数地方融资平台投资项目缺乏稳定现金流和效益性的情况下，政府融资平台资金的偿还往往依靠土地出售收入所得，因此地方政府有强烈的拉高土地价格的动力，这会进一步推高产价格，加大房地产泡沫。一旦未来出现经济周期下行风险，房地产价格大幅下挫，融资平台公司收不抵支，银行的政府融资平台贷款的偿还问题将面临严峻的挑战。 3.银行自身的流动性风险。地方政府融资平台的项目主要以城市建设项目为主，银行贷出的政府融资平台贷款多数具有长期性，银行自身的资金来源往往受到金融因素、宏观经济因素等影响，在经济大环境不良好的状况下，这种长期化的信贷结构让银行面临着很大的流动性风险。
4.担保抵押物的风险。政府融资平台的担保措施主要包括土地使用权抵押、收费权抵押和财政还款兜底承诺。当第一还款来源无法偿还本息时，担保措施的实现效率就变成影响银行资产保全的重要因素。目前，地方平台债权的抵押品存在无效抵押的状况，出现了对于政府承诺的，未有土地使用权证的土地，出让收入的承诺，已规划土地储备抵押等无效担保的抵押。银行为防范贷款风险，通常都会要求借款人提供融资担保。为了让融资平台公司能从银行获得贷款，地方政府想方设法向银行出具各种形式的担保，这当中既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函。然而一纸“担保函”并不能降低这一借贷行为的风险，因为真正使用资金的地方政府相关部门，并未向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据。缺乏了有效落实合法的抵押担保，政府融资平台贷款的权益很难得到保障。
5.企业的还款违约风险。很多地方政府融资平台公司所涉及的项目建设周期较长，如高铁建设、保障房建设等等，在紧缩的货币政策中银行往往会抑制信贷规模。如果银行不继续向融资平台公司投放贷款，就会使得项目停止建设，延长或影响项目的建设期、运营期，产生了还款违约风险；而向政府融资平台公司继续投放贷款，则必然会影响到其他企业的贷款投放，增加其他企业的经营难度，降低其企业的流动性和偿债能力。这些方面无形中会造成银行整体的信贷投资管理难度。
二、防范和化解我国银行平台贷款风险的对策建议
（一）强化违约处罚力度，加大违约处罚成本
目前，部分政府融资平台已经出现了违约现象。这也间接反映了平台贷款风险正在逐步的释放。相关部门应该尽快地以法律的形式明确规定地方政府投融资平台的最终责任人。同时，应该建立健全政府债务的管理制度，规范地方政府的融资行为。
地方政府投融资平台许多是从2009年国内经济大环境改变的情况下成立的，具有明显的政策效应，许多平台公司从本质上看，就是地方政府向银行借贷的一个载体，缺乏规范、成熟的运作模式，对贷款投资仅仅单纯的从政绩趋利的角度出发，是一时冲动的短期行为，有的政府官员甚至对融资抱有“有借不还”的侥幸心态，不仅造成了大量平台贷款的资金浪费，而且也逐步影响着地方经济发展的质量。因此，银行业监督管理部门应加大政府融资平台贷款的监督力度，提高风险管理不合规的成本，支持规范管理，加大对贷款条件落实，抑制银行间弱化风险管理等不正当竞争手段，强化银行业风险管理意识。
（二）构建评估机制，重视项目贷款合同的评估与审核
对于我国银行平台贷款需要构建一套评估机制，同时也要加强对项目贷款合同的评估与审核，对于项目贷款合同中存在的相关问题，应积极迅速地进行修改。第一，地方政府应及时建立财政负债规模公开机制。财政数据应提供详细的财政收支表、政府融资平台总贷款金额以及担保的规模数据，以便银行全面了解当地财政收支的重要信息，提高项目风险评估和信贷资产管理效率。第二，地方政府应建立偿债资金管理制度。统一管理政府融资平台偿债资金，减少各政府部门之间的沟通成本，提高政府融资平台的建设效率。第三，银行对于政府融资平台存在的经营周期长、政策性强等问题，与政府融资平台加强协调工作，根据实际的生产经营能力评估项目合同固定利率、付息周期、债务期限等问题，帮助政府融资平台合理渡过偿债困难期，最大限度地降低政府融资平台贷款的风险。
（三）构建银行与政府的合作机制，落实地方平台债权的合法抵押问题
银行要审慎开展和地方政府的合作，包括战略合作。银行与地方政府的合作可以有效加强信息之间的沟通、交换。对于政府融资平台恰当处理清偿债务，降低融资成本，运用法律手段保护相关权益等有很大帮助。通过银行与地方政府的相关合作，银行的相关经验能有力地促进地方政府融资平台完善法人治理结构，加强内部控制，建立规范的操作程序和完善的信息披露机制，也能有效防范政府官员兼任融资平台公司管理层人员等不规范现象。同时，从担保措施上银行也能更加更有效保全银行资产。银行与地方政府的合作一定程度上能落实好地方平台债权的合法抵押问题，银行能够更好的跟踪贷款，跟踪抵押品，防范无效担保的抵押问题，促进银行与地方政府互利双赢。
（四）加强金融法制建设，提高金融监管效率
我国银行平台贷款的规模急速膨胀，是地方政府融资冲动的集中反映，解决好政府融资平台贷款的非一时之急所能解决，还需要从金融法制的角度落实到对地方政府融资平台的管理。目前，地方政府融资平台并非法律概念，法律上也没有明确将融资平台与公司之间相界定。现在地方政府融资平台都是以国有独资公司形式出现的，但深入分析得知，政府融资平台并不具备公司的实质性特征。从《公司法》看，公司应具有营利性的特征，并以独立财产、独立责任和独立组织作为三大支柱。政府融资平台多以公益性项目为主要职能，有些并不具有营利性。从成立之初就很难在财产和责任上实现独立，在成立后政府也并不为融资平台公司设立独立的组织，显然政府融资平台并不具备公司的特质，对平台贷款的追偿从法律角度上也不能完全以对公司的名义进行索赔。因此，应强化相应的法律法规，明确政府融资平台贷款、地方融资平台的含义、性质、职能以及法律地位等，明晰政府融资平台贷款相关法律诉讼，地方政府融资平台与政府之间的关系，实现金融法制的有效建设，提高金融监管的效率。
（五）加大社会宣传力度，构建社会舆论监管环境
地方政府融资平台风险问题从成立之初就一直存在，银行也对融资平台进行相应的关注。很多银行也深知政府融资平台贷款将面临坏账的危险，但是银行却依然为地方政府融资平台提供贷款，并且贷款规模越来越大。究其原因，一方面银行对于若出现平台贷款坏账的问题，相信将有国家信用的担保；另一方面，则是出于地方政府权力对银行贷款发放问题的制约。目前，政府融资平台贷款的规模越来越大，防范风险已是当务之急。面对地方政府盲目的投资冲动与权力制衡的弊端，必须加大社会对银行政府融资平台贷款的宣传力度，形成一定规模的社会舆论监督环境。
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（作者单位：云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县新型农村合作医疗管理中心）
