评判反腐倡廉形势应遵循三个准则 关于新形势下党内政治生活若干准则
时间：2019-04-25 03:19:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
评判反腐倡廉建设形势，解决的是如何看待其发展状况，回答诸如究竟腐败是越反越多还是越反越少、目前我国的反腐倡廉处于什么阶段等问题。对此，本文试图对评判主体、评判标准和评判方法等方面进行探讨，旨在总结有关经验教训。
一、评判主体要多元
确立评判主体，解决的是谁来评判的问题。显然，大到一个政党纯洁不纯洁、一届政府廉洁不廉洁，小到一个党员够不够标准、一个公务人员符合不符合条件，都不能自说白话，更不能自吹自擂。实际上，我们是有好做法的，如有的地方设置领导干部“廉洁指数”评价体系，其中就包括组织评价、部门评价、群众评价、干部个人评价等多方面。虽包含干部自我评价，但其分值在这一体系中的比重也是最低的。总之，评判我国反腐倡廉形势的主体必须是多元的，既要有来自权力行使者的评判，也要有来自权力所有者和相对独立的第三方评估机构的评判。当然，无论是哪方面的评判，都应体现其“过程公开透明、内容科学合理、方法切实可行、结果客观公正”的精神。
鉴于我国的反腐倡廉是在中国共产党领导下进行的，故作为公共权力的行使者——各级党组织和政府都要认真分析反腐倡廉的形势，以便根据形势的发展变化，不断探索符合我国基本国情的反腐倡廉新思路、新办法和新举措，使反腐倡廉建设适应时代要求、顺应人民期待、体现科学精神。目前，来自这方面的评价有定性和定量两种说法。前者的主要精神是两句话：一是“党风廉政建设和反腐败斗争成效明显”，二是“消极腐败现象仍然比较严重”。后者集中体现为2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书中的两组数字：一组是2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度从51.9％提高到70.6％，另一组是公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例从68.1％上升到83.8％。上述评判属于党政系统内部评判或自我评判，而作为权力的行使者本应作为被评判的对象，于是，就需要来自权力所有者的评判，也就是人民的评判。
来自权力所有者的评判必不可少。对这个问题，温家宝总理曾说过：“最能评价政府工作好坏的是群众，最能反映政府工作情况的是基层”，故“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准”。显然，群众的态度也是衡量我国反腐倡廉工作好坏的唯一标准。应当看到，我们在这方面的工作还不尽如人意。如2009年中国社会科学院和《光明日报》调查报告版曾联合开展了“两会”热点问题网络调查，有近40万网民通过新浪网和光明网踊跃参与。在调查的15类热点问题中，关注“反腐倡廉”的比例为66.8％，高居首位。而社会上之所以有“腐败越反越多”的看法，也在某种程度上说明人民群众对反腐败工作并不太满意，说明了我们的努力与群众的要求还有一定的距离。
除了公共权力的行使者和所有者之外，还应有来自第三方的专业评估机构的评判。第三方评判是指由相对独立于党政部门之外的组织实施的评价，也称外部评价。换言之，这里的评估机构应当是非官方的。这类机构的优势主要有两方面：一方面是利益的“中立方”，另一方面是专业化程度高。前者使得这些机构超脱，后者使得评估结果更加精细，从而容易做到客观、公正，所谓“当局者迷，旁观者清”说的就是这个道理。实际上，总部设在德国的透明国际就属于第三方一类的评估机构。该机构每年定期发布全球各国家、地区的清廉指数。清廉指数采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0～10.0之间表示比较廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间腐败比较严重；0～2.5之间则为极端腐败。我国1995年为2.16分，1998年后均在3.1～3.6之间。当然，目前国内还没有建立这类的评估机构，故今后各级党和政府要注意依托大专院校和科研单位开展这方面的工作。此外，即使有了“第三方评价”，最终还是要强调人民的评价，因为从根本上说人民是权力的来源。
二、评判标准要适当
评判标准，就是指在评价活动中应用于对象的价值尺度和界限，解决其评价的依据问题。显然，在判断反腐倡廉的形势上，用不同的标准衡量就会有不同的结论，甚至还会有相反的结论。为能够界定相应的评判标准，这里对腐败概念、腐败类型和“腐败黑数”等作一些简要的思考。
腐败作为一个基本概念，在反腐倡廉建设中举足轻重。然而，至今国内外对此也没有一个统一的定义，特别是我国官方没有一个权威性的说法。当然，这里不想纠缠于定义腐败，而是想说明由此可能产生这样两方面的问题：一是对腐败概念的使用宽泛，二是对腐败概念的界定狭窄，从而影响对有关形势的判断。前者如有文章所概括的，表现为“腐败主体无限扩大、腐败边界不断模糊、腐败使用更为随意”等。后者如有人“得出比较科学的概念”，认为“腐败是指国家公务人员或国有企业管理人员利用职权谋取私利、贪污受贿、腐化堕落”，且“严重损害国家和公共利益及其他公民个人利益、严重败坏社会风气并造成社会危害后果的行为”。其实这种“科学的概念”并不科学。腐败就是腐败，贪污受贿一分钱和一万块钱没有什么本质区别。金额大小只能作为量纪量刑的标准，而不能作为区别腐败不腐败的标准。此外，谁能说清楚这里的“严重”是多严重?如此说来，适当界定一个符合我国目前实际情况的腐败定义是必要的。
为深入研究腐败问题，人们根据不同的标准将腐败分为不同的类型，其中有所谓“黑色腐败”、“灰色腐败”和“白色腐败”的说法。“黑色腐败”是指整个社会都公认的腐败行为，例如贪污、受贿等。“灰色腐败”主要指正式制度许可(合法)而意识形态否定(不合理)、公众舆论抨击(不合情)的特权行为等，例如公款吃喝、公车私用等。而“白色腐败”则被定义为社会生活中的一种“可理解的正常行为”，诸如在干部选拔上任人唯亲，在法的实施和资源分配上关照亲朋好友等。这种划分是否科学另当别论，至少有助于破解某些认识上的误区。如有人只把贪污受贿等“黑色腐败”看做腐败，甚至误认为只有“能定受贿罪的才是腐败”，而对属于“灰色腐败”范畴的公款吃喝、公车私用等问题的认识严重不足。正因为如此，多年来中央下发遏制公款吃喝的文件有几十个，却“管不住公务员的一张嘴”。此外，中央下发的关于公务“汽车配备和使用管理”的文件也可谓应有尽有，其结果是如今中央纪委正在开展“公车专项治理”。由此可见，在反腐败问题上不仅要对“黑色腐败”决不姑息，而且对“灰色腐败”、“白色腐败”也不可等闲视之。如果一个地方的人们都对“灰色腐败”、“白色腐败”等视而不见、麻木不仁的话，那就意味着那里的道德体系和法律体系已经处于崩溃的边缘了。 在思考反腐倡廉形势时，还有一个“腐败黑数”问题。这主要指涉足腐败的官员中，逍遥法外的腐败者占实际腐败总人数的比重。毫无疑问，“腐败黑数”是客观存在的，而且“腐败黑数”越高就说明反腐倡廉形势越严峻。但是，本文无意探究目前我国这个黑数有多少，只是试图说明“腐败黑数”与反腐倡廉形势的内在关系。为了把握这种关系，有学者提出了以下三个概念和一个计算公式：腐败黑数(未查处的腐败数)+腐败白数(已查处的腐败数)：腐败真数(实际腐败数)。应当指出，要运用这个公式准确测算腐败是不是越反越多，就要假设在一定时期内腐败分子的总数大体上是不变的。这样的话，查处的腐败分子越多，隐藏下来的就越少，反腐倡廉建设的形势也就越好。否则，就会有多种可能性。比如说查处腐败案件数字的增加并不一定就说明“腐败越反越多”，也有可能是人们所期望的那种“腐败越反越少”，只是目前还没有确凿的证据证明其中究竟是多还是少。在这个问题上，只有等待历史与实践的检验，目前还不能轻易下结论。
三、评判方法要可行
在思考反腐倡廉形势上，除了评判主体、评判标准之外，还有一个评判方法问题，主要解决如何开展评判工作的问题。腐败活动具有天然隐秘性，要想准确或直接测算腐败实际状况确有相当难度。经过不断研究与探索，目前学术界广为采用的测量方法有两种，即主观测量法和客观测量法。
主观测量法就是通过发放调查问卷、实地访谈、网上调查和电话调查等多种方式调查了解各种不同社会集团对腐败实际程度的主观评价，并在此基础上建立评估腐败状况的指标体系。客观测量法则是通过对历年来各种反腐败机关查处的腐败案件进行统计分析来测量腐败程度的方法。如果运用恰当，这两种方法不是相互排斥和对立的关系，而是相互补充和印证的过程，其中前者作为对民意的一种反映适合于对各个地区、部门或单位的腐败程度作总体评估，而后者则适合于分析腐败程度的发展演变过程及其规律。
应当说，人们对上述两种方法的含义、优劣及其相互关系已经形成共识，故无需赘言。人们感兴趣的是，如果用这两种方法评估我国当前的反腐倡廉形势的话，那将会得出什么答案呢?笔者认为，无论运用哪种方法进行测量，都可以说明自1998年开始我国反腐倡廉的基本态势是处于战略相持阶段。如根据透明国际主观测量法，自1998年以来我国清廉指数摆脱了3分以下的状况，一直都在3.1至3.6之间浮动。从客观测量法看也是一样，如根据最高人民检察院工作报告披露的有关腐败案件的立案数，自1998年至2011年始终都在3万～4万件的区间内波动，远低于1995年63953件的最高峰值。总之，这些数据说明我国反腐败形势“仍然严峻”，这集中表现为“一低一高”。“一低”指我国的廉洁指数还很低，离8分还有很长的路要走。“一高”指目前我国有关腐败案件的立案数还很高，还在3万件以上。同时，这些数字也说明反腐倡廉形势呈现“良好态势”，即上述“浮动”和“波动”大体是平稳的，这就最能说明目前我国反腐败斗争从战略防御进入到了战略相持阶段。
实际上，无论运用哪种测量法分析反腐倡廉形势，都要首先建立并不断完善一个切实可行的评价指标体系。对此，有关方面也在实际工作中进行积极的探索。如2008年黑龙江省绥化市正式建立廉洁指数评价体系“433”工作模式，其中廉洁指数总分为10分，包括四项指标、三级指数、三级预警，初步形成一套量化的评价机制。尽管这个评价体系针对的是领导干部，但也有助于人们认识反腐倡廉的形势。此外，何增科先生提出要设置一个“廉洁程度评价体系”，该体系又分为区域廉洁程度评价体系和部门行业廉洁程度评价体系，其中各自包括——主观印象、亲身经历和客观评价三个维度，每个维度之中又各有3个二级指标，共计9个二级指标。总之，本文认为建立并不断完善相应的评价指标体系应当是今后工作努力的方向。
此外，不仅要建立起一个相关的评价指标体系，而且要在操作中注意这样两个方面：一是在横向上不能孤立地看同期某一项统计数据，二是在纵向上不能只截取一个很短时间段的统计数据。就横向来说，这里的横向其实是个空间概念，是指要关注同一时期内的各种相关数据，切忌那种抓住一点不及其余的思想方法。如从1993年至1997年5年间的有关统计数据看，此间有关腐败立案总数比前5年平均下降5.3％，但同期相关大案合计数却平均每年比前5年增长180％、县处级以上干部查处数(只有1993年至1996年间的数字，1997年的数字未公布)平均每年比前5年增加114％。显然，这里单独某一项数据的升降都不能说明什么问题，只有对同一时期的多项指标进行综合评估，才能更加准确地判断反腐倡廉的形势。
就纵向而言，纵向在这里指时间问题，就是指分析问题不能只看某一年或几年的统计数据，而是要看一个相当长时期以来的数据，在实际工作中至少要以五年为一个测算时间段，如党的十七大至十八大之间，还可以根据需要看改革开放三十多年以来的数据，甚至新中国成立以来的数据。如据统计，1996年贪污、受贿、挪用公款立案数为53413件，而在1997年这类案件立案数急剧下降为35662件，比1996年竟下降了33.2％。然而，这并不能说明反腐倡廉形势的好转，这种大幅度下降背后的真正原因是1997年有关腐败案件立案标准的大幅度提升，试想在贪污受贿起刑点已由1988年的2000元提高到了1997年的5000元的情况下，这能不影响有关腐败案件的立案数吗?一般来说，选取数据的时间段越长就越能说明问题，本文提出我国反腐倡廉“从战略防御进入到了战略相持阶段”，就是基于自1998年以来长达15年之久的主客观两种测量法得出的结论。
(作者：中共中央党校党建教研部教授)
(本文责任编辑 范丽君)
